当前社会立法存在的主要问题及解决方案

社会立法是与政府立法相区别的一种立法理念和立法模式，需要有与之相匹配的立法思路、立法体制、立法机制和制度设计。总体上，当前社会立法还处于较为初级的发展阶段，与旺盛的立法需求及未来的立法趋势极不匹配，需要认真分析存在的问题并找出产生问题的根源。

1.立法理念上存在的问题

立法理念体现了立法的指导思想和价值追求，“包含了人们关于立法的认识、思想、价值观、信念、意识、理论、理性、理想、理智，又涵盖了上述思维产品的表现物，如立法目的、目标、宗旨、原则、规范、追求等”。^[69]党的十八届四中全会提出，要恪守以民为本、立法为民理念，贯彻社会主义核心价值观，使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护。反观当前的社会立法活动，在立法理念上还存在下列问题：一是以管理理念指导社会立法实践。当前，我国正处于社会转型时期，新的社会秩序尚未建立，旧的社会秩序依然存在，各种利益交织，各种矛盾叠加。反映在立法理念上，突出表现为管理理念与治理理念的冲突与对抗。比如，有的立法草案坚持管理理念，侧重管理的便利性和有效性；有的立法草案坚持治理理念，侧重治理的多元化。当前的社会立法，正在管理理念与治理理念的冲突与对抗中艰难前行。总体来说，管理理念依然盛行，治理理念依然不足。二是权力本位色彩较为浓厚。与管理理念相呼应的，是立法中的权力本位色彩较为浓厚。权力本位的表现是，一部法律立或者不立，怎么立，不是根据社会实际情况，由民众和民意说了算，而是由有权机关和掌权者说了算。权力本位则助长了社会立法中的部门利益和长官意志。三是在一定程度上还存在法律万能论思想倾向。法律是社会关系调整之利器，但却不是唯一的利器。法律万能论的思想给立法带来了沉重的负担。“我们在不经意间已经悄悄地进行了一场观念的革命：凡事均以法律为准绳来衡量和评判，凡事均可以通过法律途径解决，凡事必借助法律的强制力保障和实施。在面对问题和麻烦时，我们习惯于首先想到立法，因此，只要社会上一出现某种问题，马上就有呼吁相关立法的声音出现。”^[70]但是，立法并不能解决全部的社会问题。法律万能论的最终结果必将导致立法条文的繁多和法律权威的衰落。

2.立法体制上存在的问题

立法体制，是关于立法权限划分的体系和制度。“立法体制是关于立法权、立法权运行和立法权载体诸方面的体系和制度所构成的有机整体，其核心是有关立法权限的体系和制度。”^[71]立法体制对于立法发展具有关键作用。在立法学理论上，立法体制通常涉及中央与地方的立法权划分、人大对政府的授权立法等问题。社会立法的重点领域在于民生、社会建设以及社会治理领域。由于地方发展不平衡，民生、社会建设以及社会治理通常可以归入地方性事务范畴，主要属于地方立法领域。当前在立法体制上存在的突出问题在于政府主导型立法体制不利于社会立法的发展。政府主导型立法体制具有严重弊端：其一，政府主导型立法体制使立法角色发生错位。立法本是立法机关的任务，政府本应当只作为执法主体存在。然而，在政府主导型立法体制下，政府混淆了立法权与行政权的界限，将自身置于立法者的角色，而真正的立法者却处于从属地位，在立法中充当配角的角色。这种角色变换是严重背离法治精神的，与社会立法的本质要求背道而驰。其二，政府主导型立法体制与治理的理念及法治的要求严重背离。政府主导型立法体制奉行管理理念，立法目的是为了实现更好的管理。政府以管理者的身份出现在立法中，相应地，社会公众是作为被管理者而存在的。这就与社会立法的基本理念严重背离。社会立法坚持治理理念，主张由社会全体成员一致解决共同面临的社会问题，全体社会成员都是参与主体，不侧重管理者与被管理者的类型划分。其三，政府主导型立法体制直接导致社会立法部门化、部门利益合法化，侵害社会公共利益。“行政机关在法律起草或者直接立法时，往往不是基于社会公平正义来配置权利和义务的，首先是以自身狭隘的部门利益为出发点，通过立法给作为管理者的自身配置过大的权力、轻微的义务或责任，给人民群众配置以较小的权利、较大的义务。”^[72]

3.立法机制上存在的问题

立法机制与制度设计密切关联。从程序上看，立法机制主要包括立法的启动机制、起草机制、审议机制、表决机制等。从内容上看，立法机制包括立法激励机制、立法监督机制、立法评估机制等。“没有良性的立法机制，就犹如没有好的车床，很难加工出好的立法产品。”^[73]目前，京津冀三地地方立法在立法机制上还存在许多不足，影响了社会立法的发展。

第一，立法激励机制不健全。立法激励机制不健全，严重影响了社会公众参与立法的积极性。社会立法与社会公众息息相关，理想的社会立法状况应当是：社会公众主动关心立法、踊跃参与立法，不仅建言献策，而且自发地推动立法。但是，现在的情况却是：社会公众对于立法持冷漠态度，立法仅仅成为立法机关的事情。这种状况的出现与立法激励机制的欠缺有直接关系。立法对于社会公众激励机制的缺失主要表现在以下方面：一是立法通常由人大常委会通过，而不是由人大通过的。以北京市为例，2014年，北京市第十四届人民代表大会第二次会议表决通过了 《北京市大气污染防治条例》 《北京市实施 〈中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法〉 办法》 《北京市人民代表大会代表建议、批评和意见办理条例》，被誉为 “十三年来首次行使立法权”^[74]。二是人大代表虽然享有提案权，事实上却很难将提案列入会议议程。在北京市，根据 《北京市制定地方性法规条例》 第10条的规定，一个代表团或者10名以上的代表联名，可以向市人民代表大会提出法规案，由主席团决定是否列入会议议程，或者先交法制委员会审议、提出是否列入会议议程的意见，再由主席团决定是否列入会议议程。多年来，人大代表在人大会议上的提案，很少有直接列入会议议程的，通常都转化为了对相关工作的立法建议。

第二，利益平衡与博弈机制欠缺。立法的过程，实质就是各种利益的较量与平衡过程。各种利益冲突、各种矛盾问题只有在立法过程中予以充分展现、暴露，才能经过分析、取舍、协调与平衡之后立出良法。在政府主导型立法体制下，利益平衡与博弈机制格外欠缺。政府以公共利益的名义，削弱甚至剥夺了立法机关进行利益平衡的权力。立法机关没有直接面对利益对峙的群体，无法占有充分的事实性信息，从而常常将立法的话语权让渡给政府。试想，如果设计了恰当的立法机制，允许各种利益群体在立法机关面前充分博弈，政府也只是作为利益群体之一参与立法，立法机关就可以占有充分的立法信息，做到对立法项目的事实问题、法律问题、专业问题一清二楚。(www.xing528.com)

第三，立法项目形成机制不完善。立法项目形成机制，主要包括立项机制和选项机制两方面。目前，无论是立项机制还是选项机制均存在不够完善之处。首先，立项机制的不足主要体现为立法规划和立法计划中公众意见的缺失。地方性法规的立项，是指 “依法享有法规制定权的地方国家权力机关为科学开展地方性法规的创制工作，在自身职权范围内，根据本地方的实际情况及需要，依法所作的关于一定时期内制定地方性法规的设想与安排”。^[75]目前，地方立法项目主要是通过五年立法规划和年度立法计划形成。立法规划和立法计划在形成之前，虽然都有向社会公开征求意见的环节，但是，显然形式意义大于实际意义，很少出现社会公众的立法建议被直接纳入立法规划或立法计划的情况。其次，选项机制的不完善主要表现为选项标准的主观性、选项结果的任意性等方面。

第四，立法起草机制有待改进。立法的起草环节非常关键，草案基本上奠定了立法的框架和内容。很多时候，对草案的修改只是对立法条文的小修小补，大的框架和主要内容并不会变动。目前，地方立法在起草机制设计上还很不科学，由于立法赋予了政府部门牵头起草地方性法规的权力，导致实践中大部分的社会立法项目草案都是由政府部门牵头起草的，政府部门的利益得到了充分的表达和保障，社会公众、社会群体的利益却不能得到有效保护。

4.具体制度设计上存在的问题

除了在立法理念、立法体制、立法机制上存在问题之外，在具体制度设计上也存在一些问题，主要表现为立法辩论制度未确立、立法评估制度不完善、专职代表制度尚未建立等方面。

第一，立法辩论制度未确立。凡属与立法相关的，都是社会发展的热点问题、重点问题与难点问题。对于这些问题的解决，应当在立法上坚持兼听则明、偏信则暗的原则，建立立法辩论制度，由对立的双方或者多方阐明观点、摆出事实。真相往往存在于对立的观点中。只有通过辩论，立法机关才能发现矛盾焦点和解决问题的出路。很遗憾，在政府主导型立法体制下，我们并没有建立立法辩论制度。未经过辩论洗礼的社会立法，表面看来一团和气，实际则暗流涌动。

第二，立法评估制度不完善。立法评估制度包括立法前评估制度和立法后评估制度两类。立法前评估制度主要是围绕立法的必要性、可行性、手段与目的的匹配性等进行。立法后评估制度主要是围绕立法的实施效果进行，通过法律实施发现立法条文的不足并予以完善。总体上，立法评估制度对于提升立法质量、弥补立法条文漏洞至关重要。但是，目前还存在评估主体权威性不足、评估标准不客观、评估方式不科学等问题，需要进一步完善。

第三，专职代表制度尚未建立。在我国的人民代表大会制度下，除了人大常委会工作人员外，人大代表都是兼职的，人大代表的身份更多代表了一种荣誉和社会地位。兼职的人大代表在我国立法中事实上承担了两种功能：一种功能是代表人民审议各种工作报告，履行决策权；另一种功能是代表人民提出各种立法提案，履行立法权。然而，由于人大代表的兼职性特点，导致无论是对于决策权，还是对于立法权，人大代表都只能从形式意义上去履行职责，无法真正满足权力行使的要求。