京津冀协同发展与区域法治建设现状评估与案例分析

本部分仅以北京市为例，评估分析当前社会立法的整体状况。作为首善之区，北京市在地方立法建设上一直走在全国前列。近年来，北京市坚持 “问题引导立法、立法解决问题” 的基本思路，高度重视通过立法方式解决社会问题、缓解社会矛盾，在社会立法领域不断取得显著成绩。下文主要对北京市社会立法现状进行梳理和评估，并结合 《北京市居家养老服务条例》 《北京市控制吸烟条例》 《北京市大气污染防治条例》 等地方性法规进行具体的案例分析。

1.北京市社会立法的现状梳理与评估分析

截至2016年7月28日，北京市现行有效的地方性法规共计147件^[62]。从2006年到2016年，北京市地方性法规立法的具体情况如下：2016年立法1件，为 《北京市院前医疗急救服务条例》；2015年立法6件，分别是 《北京市实施 〈中华人民共和国工会法〉 办法》 《北京市国家工作人员宪法宣誓组织办法》《北京市统计条例》 《北京市建设工程质量条例》 《北京市水土保持条例》 《北京市居家养老服务条例》；2014年立法7件，分别是 《北京市控制吸烟条例》 《北京市轨道交通运营安全条例》《北京市动物防疫条例》 《北京市人口与计划生育条例》 《北京市大气污染防治条例》 《北京市实施 〈中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法〉 办法》 《北京市人民代表大会代表建议、批评和意见办理条例》；2013年立法3件，分别是 《北京市促进中小企业发展条例》 《北京市专利保护和促进条例》 《北京市实施 〈中华人民共和国防震减灾法〉 规定》；2012年立法5件，分别是 《北京市湿地保护条例》 《北京市食品安全条例》 《北京市各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》 《北京市河湖保护管理条例》 《北京市审计条例》；2011年立法2件，分别是 《北京市就业援助规定》 《北京市生活垃圾管理条例》；2010年立法3件，分别是 《中关村国家自主创新示范区条例》 《北京市农业机械化促进条例》 《北京市水污染防治条例》；2009年立法4件，分别是 《北京市实施 〈中华人民共和国农民专业合作社法〉 办法》 《北京市绿化条例》 《北京市道路运输条例》 《北京市城乡规划条例》；2008年立法2 件，分别是 《北京市法律援助条例》 《北京市实施 〈中华人民共和国突发事件应对法〉 办法》；2007年立法5件，分别是 《北京市各级人民代表大会常务委员会检查法律法规实施情况办法》 《北京市各级人民代表大会常务委员会听取和审议人民政府、人民法院和人民检察院专项工作报告办法》 《北京市志愿服务促进条例》 《北京市信息化促进条例》 《北京市公路条例》；2006年立法4件，分别是 《北京市精神卫生条例》 《北京市燃气管理条例》《北京市实施 〈中华人民共和国民办教育促进法〉 办法》 《北京市实施 〈中华人民共和国种子法〉 办法》。

从2006年到2016年7月，北京市人大共计制定法规42件，年均4件左右。从名称来看，以某某法律实施办法命名，用以执行上位法规定的有7件，占比约16.7%；以某某办法、某某规定命名，用以专门规定北京市人大等机关具体工作程序或某方面工作内容的有4件，占比约9.5%；以某某条例命名的有31件，占比约73.8%。其中，在31件条例里，属于社会立法的条例有10件，占比约32.3%，具体包括：《北京市院前医疗急救服务条例》 《北京市居家养老服务条例》 《北京市控制吸烟条例》《北京市促进中小企业发展条例》 《北京市专利保护和促进条例》《北京市湿地保护条例》 《北京市农业机械化促进条例》 《北京市法律援助条例》 《北京市志愿服务促进条例》 《北京市信息化促进条例》。上述判断的依据有两个：一是名称中出现某某服务条例、促进条例、发展条例、保护条例等字样；二是内容上重视多元社会主体共同治理。剩下的21件条例则主要是管理性的，可以纳入政府立法范畴，占比约67.7%。

总体上，北京市社会立法呈现如下发展特点：其一，从立法数量来看，北京市社会立法的总数还偏少。自2006年到2016年的十年间，北京市社会立法数量共计10件，占全部地方性法规立法数量的23.8%，占条例立法数量的32.3%。其二，从发展速度来看，北京市社会立法近年来一直保持着匀速增长。十年共计10件，平均每年1件。事实上，自2014年以来的三年间，北京市社会立法也的确是以每年1件的速度在增长。比如，2014年的 《北京市控制吸烟条例》、2015年的 《北京市居家养老服务条例》 和2016年的 《北京市院前医疗急救服务条例》。其三，从立法质量来看，北京市社会立法的立法质量在不断提升。这种提升表现在两个方面：一是越来越重视多元社会主体的立法参与；二是在法律责任设计上，越来越倾向于明晰政府的责任，而不再单纯将立法等同于立罚。

2.北京市社会立法的具体案例分析

（1） 《北京市居家养老服务条例》：新时期北京市社会立法的典范。2015年1月29日北京市第十四届人民代表大会第三次会议审议通过的 《北京市居家养老服务条例》 虽然条文不多、不设章节，只有短短22条，但却代表了新时期北京市社会立法的较高水准，符合社会立法的本质属性和基本要求，堪称北京市社会立法的典范。

第一，该条例围绕社会热点问题立法，为当前和今后一个时期具有较大社会需求的养老照料提供立法指引。随着全市人口老龄化的趋势越来越明显，养老问题日益严峻。“随着经济发展和工业化、城市化进程不断加快，人们的居住方式和生活方式发生了深刻变化，青年人因为求学、工作和婚姻等原因，与老年人分开居住和生活已成为普遍现象。同时，由于社会转型带来的生活节奏加快和工作压力增加，导致青年一代对年长一代的照顾变得越来越难以实现，家庭养老功能日益弱化，亟需一个完善的社会服务系统来支持。”^[63]《北京市居家养老服务条例》 的制定，从立法层面明确各个主体对于居家养老的义务与责任，有利于满足日益增长的养老服务需求。(www.xing528.com)

第二，该条例的立法过程体现了人大主导立法的基本思路。其一，从牵头起草主体来看，该条例是由市人大牵头起草的。“市人大常委会第二十七次主任会议讨论决定了法规起草工作方案，决定成立立法工作领导小组和起草工作组，领导小组由市人大、市政府主管领导担任，工作组由市人大和市政府有关部门组成。”^[64]这就不同于以往大多数草案由政府部门牵头起草的情况，可以有效防止立法的部门化倾向。其二，在审议阶段，市人大常委会与人大代表也发挥了重要作用。“在审议过程中，常委会组成人员和代表提出了很多很好的修改意见。针对审议中提出的意见，工作机构进行了多次调研论证，召开各类座谈会、论证会20多次，并到部分区县开展了实地调研。”^[65]

第三，重视多元社会主体共同参与和共同治理，构建全市范围内的居家养老服务体系。根据该条例，居家养老服务是以家庭为基础、以社区为依托、政府主导、社会参与的养老服务模式。该条例旨在发挥多元社会主体的作用，建立全市范围内的居家养老服务体系。根据该条例，北京市居家养老服务体系共包括四个层次：一是由政府提供的基本公共服务；二是由社会组织和机构提供的公益性服务；三是由社区居民委员会、村民委员会在自治范围内组织老年人和居民开展的互助服务；四是由企业提供的市场化服务。从基本公共服务到公益性服务，再到互助服务，最后到市场化服务，体现了从政府到市场的服务供给模式。此类立法路径和立法技术，既能充分发挥政府的公共服务职能，又能充分调动市场主体参与养老服务的积极性，共同为老年人提供养老服务。

第四，明确政府在居家养老服务中的法律责任，坚持立法等于立责。与以往立法中偏重以行政处罚方式惩罚行政相对人不同，该条例重视通过立法条文明确政府在居家养老中应当承担的职责、义务以及责任追究方式，体现了权利本位、社会本位的立法思想。比如，该条例第5条第1款规定了市和区、县人民政府在居家养老服务中应当履行的职责，包括将老龄事业纳入国民经济和社会发展规划及年度计划、建立与老年人口增长和经济社会发展水平相适应的财政保障机制、完善与居家养老相关的社会保障制度、按标准配置社区养老设施等共计七项。（2） 《北京市控制吸烟条例》：喜忧参半的社会立法。吸烟本是个人选择的一种生活方式，且是在明知吸烟有害健康的情况下仍然坚持的一种生活方式。通过立法干预个人的吸烟行为，旨在保障公共场所内社会公众的健康权益。当个人自由威胁到公众健康时，通过立法干预个人自由就具有了正当性。早在2005年，中国就已经批准了世界卫生组织的 《烟草控制框架公约》。该公约第8条要求缔约方通过并实施法律及其他措施，保护公众在室内公共场所、工作场所、公共交通工具以及特定其他公共场所免受烟草烟雾的危害。

2015年6月1日，具有 “史上最严控烟条例” 之称的 《北京市控制吸烟条例》 正式实施。该条例坚持室内公共场所全面控烟的原则，并允许对违反条例规定者处以罚款。该条例实施一年以来，取得了良好的控烟效果。“据中国控烟协会对 《条例》 实施前后的对比调查显示，本市公共场所室内吸烟现象有所下降，公共场所发现吸烟者比例由原来的 11.3%下降到了3.8%，无烟环境最好的是学校、星级宾馆、医院，变化幅度最大的是公共交通站。吸烟现象下降最明显的是餐馆，由原来的40.3%下降到14.8%。有93%的被访者认为本市无烟环境有了改善，82%的受访者对 《条例》 的执行表示满意。世界卫生组织授予市政府 ‘世界无烟日奖’，称北京控烟取得了令人鼓舞的成效。”^[66]

控烟是全社会的事情。控烟的目的是为了全社会，控烟的成效要依靠全社会。控烟立法本是属于典型意义上的社会立法。然而，以社会立法的标准来衡量，该条例还是存有结构性缺陷的，很可能会影响控烟预期效果的实现。该条例最主要的问题在于对政府责任的立法规制还不够具体。比如，该条例第十六条规定：“市卫生计生行政部门应当公布吸烟违法行为投诉举报电话；对投诉举报的违法行为，市或者区、县卫生计生行政部门应当及时处理，建立投诉举报及处理情况登记。” 该条并未具体规定投诉举报电话是多少，也没有规定有关部门处理投诉举报的期限和程序。仅仅根据 “应当” 和 “及时” 这些没有具体指向内容的词语，并不能使立法条文具有可操作性，也就会影响立法目的的实现。虽然此后政府方面已经公布了全市统一的控烟举报电话为12320，并建立了 “无烟北京” 微信投诉平台，但是这些措施都已经属于政府行为，而不是立法行为。立法如果仅仅是对政府进行授权，而不通过明确、具体的指向对象对政府进行立法控制，则背离了社会立法的根本属性，也终将损害立法的威严。在这方面，《深圳经济特区控制吸烟条例》 第38条的处理方式值得我们在今后立法中学习借鉴。该条规定：“市政府设立12345公开电话为全市统一的控烟投诉电话。有关部门接到投诉的，应当受理。对实名投诉的，应当自受理之日起十五个工作日内将处理结果告知投诉人。” 该条文具有明确的可操作性，对于发挥个人的控烟作用具有极大的鼓舞性，对于政府的控烟行为具有极强的规范性。

（3） 《北京市养犬管理规定》：管理与服务应当并重。《北京市养犬管理规定》 是2003年9月5日由北京市第十二届人民代表大会常务委员会第六次会议审议通过的。该规定对于养犬应当遵照的法律程序、养犬人的义务等作出了严格规定，授予了行政机关对于养犬管理的登记、收费、年检、处罚等行政权力，希望能以立法规范养犬行为，实现文明养犬和限制养犬的立法目的。然而，有评论指出：“2003年 《管理规定》 依然没有根本解决北京的养犬问题。北京家犬数量保持着较高的增长速度，总量并未得到有效控制。”^[67]严苛的管理程序、并不人性化的管理方式以及执法资源的匮乏，导致随处可见的违法养犬行为。比如，重点管理区内养大型犬、烈性犬，养犬不履行登记手续，养犬不缴纳管理服务费等。违法行为的大量存在严重挑战了立法的权威。与此同时，公安机关作为立法授权的养犬管理主管机关，也早已疲于对养犬事务进行管理。仅仅四年之后，公安机关即着手推动成立养犬自律组织，但是养犬自律组织也没有发挥应有的作用。“北京市从2007年开始，在公安机关的大力推动下启动了养犬自律组织建设工作，到2008年年底全市成立养犬自律会达到6500个。但绝大部分基层组织在养犬管理上没有发挥应有的作用，许多养犬自律会有名无实，根本没有开展活动。”^[68]

时隔多年，《北京市养犬管理规定》 依然生效，但是其形式意义已经大于实际意义。面对该规定，我们需要反思，养犬管理到底是属于政府管理事项还是属于社会治理事项？传统的登记、收费、处罚、年检等管理方式为什么难以有效管理养犬行为？立法的目的是要有效规范养犬行为，形成文明养犬的生活秩序，不论是由政府管理，还是由社会治理，管理的思维与服务的思维都应当并重，管理的方式与服务的方式都应当并用。治理养犬这一社会问题，根本上还需要依靠社会主体的共同参与。