京津冀协同发展与区域法治研究

本杰明·N.卡多佐曾说：“当人们使用一个涵义过于宽泛、内容没有精确界定的术语、却未对其中包含的不同意思加以区分时，混淆就产生了，大多数争论皆源于此。”^[48]从科学的角度讲，任何一个概念都由内涵与外延两部分组成。内涵，主要是指概念所反映的事物的内在属性；外延，主要是指概念的适用范围。在本部分，笔者致力于采取一种与传统法学研究不同的视角，对作为本部分研究对象的 “社会立法” 给出较为清晰的概念界定。

1.社会立法的含义

目前，国内对于社会立法的概念还没有形成统一的定义。通过检索权威的工具书发现，不同的工具书对于社会立法的定义大不一样。《中华法学大辞典·法理学卷》 将社会立法定义为：“对具有普遍社会意义的立法的统称，例如涉及教育、居住、租金的控制、健康福利等。” 《中国大百科全书 （社会学卷）》 对与社会立法相关的社会工作立法进行了定义，指出社会工作立法是 “国家关于解决和预防社会问题、改善和管理社会生活、开展社会福利等方面工作的法律规范”。《教师百科辞典》 将社会立法定义为：“国家立法机关按照立法程序所制定修改的各种涉及社会福利的法案。” “社会立法” 的英文表述为“social legislation”。“社会立法” 这个词曾经原封不动地出现在哈耶克的著述中。哈耶克指出：“‘社会立法’ （social legislation）也可以意指政府为某些不幸的少数群体 （亦即那些弱者或那些无法自食其力的人） 提供一些对他们来说具有特殊重要性的服务。”^[49]

总体上，本部分所关注的 “社会立法”，与传统法学研究框架下所指代的 “社会立法” 具有根本不同。本部分中，“社会立法” 主要用来描述一种立法理念的转变、立法主体的转换、立法趋势的形成以及相应的新兴立法领域与立法技术。传统法学研究视野中的 “社会立法” 则主要指向了劳工立法和社会福利与社会保障立法这三大领域。根据以上分析，结合十八大以来中央关于法治建设和社会建设的新认识、新判断，本部分倡导的 “社会立法” 是指：治理理念引导下的多元社会主体共同参与、合作立法，能够有效解决社会问题和更好推动社会发展的立法模式。

2.社会立法的基本特征

第一，在立法理念上，坚持治理理念引领立法。治理理念引领下的地方立法需要注意三个转变：一是立法逻辑的转变。管理理念引领下的地方立法基本遵循是：对于某一个社会问题，首先要确定具体的行政管理部门，看是由哪一个行政机关来负责这项事务，再根据该机关的管理需要，看具体通过立法授予该机关哪些权力。这样，对于复杂的社会问题的治理，就被简化为通过立法授权行政机关进行管理。结果却往往事与愿违。治理理念引领下的地方立法应当遵循的基本逻辑是：对于某一个社会问题，首先判断相关的影响因素、相关的利益主体以及立法干预的有效性，如果确实需要以立法的形式进行干预，就要为各个利益主体提供充分的立法博弈机会与博弈空间。二是立法本质的转变。在治理理念引领下，立法的本质不是管理者对被管理者的约束，而是社会主体通过规则共同治理社会事务。坚持治理理念引领地方立法，就是要坚持合作共治，将立法作为全体社会成员共同的事情，而不仅仅看作立法者的事情或者行政机关的事情。三是立法视角的转变。在治理理念引领下，立法对于某一社会事务的治理，需要具有更宏观的视角，立法者需要站在更高的层面上综合考虑问题，对于经济与社会发展给予恰当的引导。比如，立法治理大气污染，不仅要考虑对污染源的控制，还要综合平衡产业发展、结构转型、社会稳定等背后的因素。不能头疼医头、脚痛医脚，污染源控制住了，但结构转型没有跟上的话，就会造成大量的剩余劳动力和闲置社会资源，不仅造成严重的人力、物力资源浪费，还容易引发社会矛盾。

第二，在立法主体上，坚持多元社会主体共同参与立法。在法治社会，立法需要解决的都是具有全局性的、复杂的社会问题。社会问题本质上是全体社会成员共同的问题，需要全体社会成员共同参与、共同治理。所谓多元社会主体，从不同的角度可以有不同的分类，归结到一点，就是要坚持利益相关标准。坚持多元社会主体共同参与立法，就是要使立法尽可能照顾到每一位利益相关者。坚持多元社会主体共同参与立法，对于立法者来说，应当坚持以下三个原则：一是穷尽利益集团原则。利益集团是直接受到立法决策影响且影响最大的社会主体。一项立法决策，对于某一利益集团带来重大利好的同时，对于另一利益集团可能就意味着重大损失。比如，立法支持新能源汽车发展的决策，对于新能源汽车厂商是重大利好，会带来市场的供不应求、价格上涨甚至股市飙升；与此同时，对于传统的汽车制造企业和油企来说，都是重大不利，会导致销量下滑、价格下降，量价齐跌。穷尽利益集团原则，是指对于即将受到立法决策影响的每一类利益集团，都要给予其充分的立法参与机会。这里需要注意的是利益集团的类型化。立法无法做到对每一个利益集团给予关照，而只能通过类型化的方法，对利益集团进行分类后，再对该类利益集团给予关照。还以新能源汽车立法为例，涉及的利益集团包括：新能源汽车制造企业及经销商、传统的汽车制造企业及经销商、石油企业、电力企业，以及环保行业团体、政府税收主管部门、政府交通主管部门等。对于这些利益集团，必须确保其在立法中都能得到公平的参与机会。二是重视公共舆论原则。所谓舆论，是舆情民意的集中体现。在利益集团与代表制下，全体社会成员的意志可以通过利益集团和人大代表得到部分体现。然而，毕竟还存在一些未被组织化、未被代表化的利益。这些利益也应当受到立法者的关注。移动互联网的快速发展，使得人人都是自媒体，人人都可以便捷地制造舆论、快捷地传播舆论。舆论的力量格外彰显。未被组织化的社会公众习惯于通过互联网就某一事件或问题发表评论。重视公共舆论原则意味着，立法必须时刻关注舆论、快速回应舆论、恰当引导舆论。三是保障有效参与原则。坚持多元社会主体共同参与立法中的参与，应当是实质性的、有效的参与。参与一定不是作秀，也不一定非得采用听取意见的方式。多元社会主体参与立法的目的，是为了表明观点态度、阐明事实真相。立法者组织多元社会主体参与立法的目的，是为了查明事实真相、作出立法决策。真相往往隐藏在对立的意见当中。要使参与更加有效，就必须重视立法中的不同意见，保障持有不同意见者参与立法过程。

第三，在立法对象上，主要是针对民生和社会治理等社会问题立法。改革开放40年来，我国经济实现了快速发展。与经济发展相伴生的，则是贫富差距扩大、区域发展不平衡、城乡发展不均衡以及教育、医疗、环境等诸多社会问题。分析上述社会问题，有些是在经济发展过程中产生的，比如，贫富差距扩大；有些则是自始至终一直存在的，比如，教育、医疗等社会资源供给不足。诸多的社会问题叠加，极易引发社会矛盾。今后一段时期，立法的首要任务已经不再仅仅是为经济发展保驾护航，而是要更加致力于社会问题的解决。所谓社会问题，是在社会发展中普遍存在的问题。社会问题具有历史性、地域性。西方自由资本主义时期的社会问题是劳工权利保护，垄断资本主义时期的社会问题是社会保障与社会福利。我国的经济发展是跨越式的，相应的社会问题也是复合型的。“社会立法针对的主要问题是贫困、失业、收入保障、文盲、疾病、住房、养老等社会性问题，尤其是社会问题引发的社会动荡、社会失范、社会冲突和社会无序的状况。”^[50]总体来看，民生问题与社会治理问题构成了当前社会问题的两大领域。民生问题主要是公民个人的生存与发展问题，社会治理问题主要是社会整体的文明与秩序问题。民生问题与社会治理问题是相联系的，民生问题解决不好，会形成严重的社会矛盾，极大增加社会治理的难度。民生领域的社会立法，应当紧扣人民最关心最直接最现实的利益问题进行。社会治理领域的社会立法，应当围绕构建全民共建共享的社会治理格局进行。“要以最广大人民利益为根本坐标，创新社会治理体制，改进社会治理方式，构建全民共建共享的社会治理格局。”^[51](www.xing528.com)

第四，在根本属性上，社会立法具有内生性、合作性、客观性三个根本属性。首先，社会立法的内生性是指社会立法应当着眼于从深层次的体制、机制、制度层面解决社会问题。某一问题之所以成为社会问题，说明社会上具有适合该问题存在的外部土壤环境，也即社会的体制、机制、制度层面的原因。因此，解决社会问题的立法路径也必须从深层次的体制、机制、制度层面进行寻找。“社会的公众问题常常包含着制度上、结构上的危机，也常常包含着马克思所说的 ‘矛盾’ 和 ‘斗争’。”^[52]其次，社会立法的合作性是指社会立法为多元社会主体均预留了立法上的利益空间与合作空间，期待通过多元社会主体间的合作互利实现立法目的。社会立法并不只是依赖于政府管理，而是高度重视并依赖于多元社会主体之间的合作。最后，社会立法的客观性是指社会立法应当遵循社会发展的基本规律。过去，我们格外强调法律是统治阶级意志的体现，突出法律的主观性与阶级性特征，这固然没有错误。但是，在治理理念导向下，治理的对象不再是人，而是事务和问题，这就需要更加重视法律的客观性特征。表现在社会立法中，就是需要遵循社会发展的基本规律。法律缘何而来？“法律不是凭空从立法者手中出现的，而是来源于社会的规制需求和正义观，它们只是在立法程序中被澄清和确定下来。”^[53]“可以认为作为立法者制定的法律是与客观规律不能截然分开，法律精神绝不仅仅是体现统治阶级意志的主观性一面，而且也包括社会规律的客观性一面。”^[54]

第五，在立法目的上，社会立法的直接目的是为了预防和纠正社会失衡现象，根本目的是为了实现人和社会的更好发展。首先，社会立法的直接目的是以立法手段进行社会调控，防止出现社会失衡现象。“在社会失衡的情势下，社会上会存在经济和社会地位强弱不同的多种社会群体。其中处于弱势地位的群体及其个体成员，面临着诸多困境和压力，单靠其自身力量难以纾困和解压，因而必须由国家汇聚各方力量，采取各种措施，对其生存权、发展权予以保障，对其面临的社会风险加以分担，这样才能在保障社会成员基本权利的基础上不断提升社会福利，化解社会矛盾和社会危机增进社会整合与社会和谐促进社会发展与社会进步。”^[55]其次，社会立法的终极目的是为了实现人和社会的更好发展，包括但不限于 “保证所有人生存合乎人的尊严，缩小贫富之间的差距，以及消除或限制经济上的依赖关系”^[56]。

3.社会立法的功能定位

社会立法作为与政府立法不同的立法模式，其功能定位包含三个层次：基本功能、核心功能和辅助功能，分别对应社会发展、人大职能和政府职能三方面。“现代国家的社会立法活动总是与政府职能角色、社会问题、社会政策、社会服务、社会需要满足和社会整合功能，尤其是社会团结、社会公正和社会秩序目标紧密联系在一起。”^[57]要做好社会立法工作，必须首先明确社会立法的功能定位。

第一，推动社会发展和实现公平正义是社会立法的基本功能。社会立法的基本功能是从立法对于社会的促进作用来说的。“社会立法主要功能是回应不断变化的社会需要，通过解决社会问题改善社会福利状况。”^[58]社会立法关注制约社会发展的关键问题，并用法律手段予以解决，对于实现社会公平正义、维持良好社会秩序以及不断推动社会进步均具有至关重要的意义。在此，社会立法的基本功能与法律的价值追求具有一致性。“法律创造了行为秩序，使人们有可能和平共处，并在劳动分工的合作中塑造其外部生活条件；法律给予个体生活必需的导引，使其个人行为模式稳定化；它使社会统治的运作合法合理化的同时，也施与了限制，且给予弱者必要的保护；它保障着个体自由；它是预防冲突，当冲突爆发时，又消解或至少使冲突缓和并将其维持在可承受范围内的主要社会手段等。”^[59]社会立法基本功能的实现，依赖于科学理性的立法法案或条文规范。“要通过法律规范规制性地干预社会运作，决不能筹划着在整体上改造社会，而必须限定在——可通过针对性措施予以改变的——特定行动关联上。”^[60]

第二，强化人大在立法中的主导作用是社会立法的核心功能。党的十八届四中全会提出，要健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制。党的十九大报告对此予以进一步强调。从政府立法到社会立法，立法模式发生了转型，人大的作用也将发生根本性的改变。在政府立法模式下，政府部门对于立法发挥了主导作用。人大依赖政府，政府主导立法，从立法计划的提出，到立法草案的起草，往往都是由政府部门说了算。立法变成了政府部门意志的体现，政府部门既是执法者，又成了立法者，违背了最基本的权力运行准则。在社会立法模式下，立法主体多元化，社会团体、专家学者等众多社会主体都可以基于自己的专业判断更积极地参与立法活动，立法权将更多地回归到其原本的权力主体，人大在立法中的作用得到凸显。

第三，倒逼政府转型和推进法治政府建设是社会立法的辅助功能。社会立法模式下，政府的权力边界将更加清晰。行政权不可以任意取代立法权，行政权的扩张将被严格限制。这客观上有利于规范政府的权力运行，倒逼政府转型，实现法治政府建设目标。“在中国的现实语境下，通过立法手段构建惠及全体国民的公共财政体制，建立公共服务和产品的问责制，推动政府从赢利型政府向服务型政府转型，督促国家肩负起对公民的义务和责任等，都是社会立法应当完成的历史使命。”^[61]