立法是社会变迁的反映。立法转型问题涉及立法的发展方向、价值取向、外部环境变化、立法体制机制改革等众多问题。立法转型是实现立法跨越式发展的根本途径。改革开放40年来，经济与社会已经发生翻天覆地的变化，客观上要求我们必须反思：原有的立法模式是否还适应当前经济社会的发展需要？立法模式是否需要创新和变革？立法转型应当怎样进行？根据已有文献，许多学者都对立法转型的必要性与转型方向等问题进行了有益的探讨。秦前红认为，应当 “在立法模式上进行适当的调整和转变，即逐步缩小和限制 ‘变革性立法’ 的范围，并向 ‘自治性立法’ 过渡”[42]。李晓东等指出：“立法转型和社会变迁有着以下互动关系：立法转型的必要性和路径选择从根本上是由中国社会变迁的内容和向度决定的；同时，合理的立法模式的确立有利于良法的产生，从而能保证社会变迁沿着合理的向度发展。”[43]蒋银华认为，地方立法应该采取 “助推型” 立法模式，这是国家治理的最佳方式。“行为法经济学派认为最恰当的立法方式是助推式的，立法者不强迫行动者接受某种行为约束，而是站在行动者的角度通盘考虑何种制度设计对行为者来说是最佳的之后采取一些引导性方式约束行动者。”[44]刘振刚指出了 “促进型” 立法所具有的基本功能。“促进型立法之所以能在立法体系中占一席之地，与管理型立法遥相呼应，主要原因在于其特有的功能优势。作为调整社会关系的规范，法律具有宣示、指引、评价、预测、惩戒等基本功能。与管理型立法相比，促进型立法更注重行为的评价与引导，更善于运用正向激励、间接约束等方式发挥其宣示、指引、预测的功能，以促成社会发展。”[45]立法转型已经成为立法实践中一个亟待解决的共性问题，立法转型是立法发展的潮流和趋势。京津冀三地地方立法应当顺势而为，明确立法转型的目标和方向，以立法引领和推动改革发展。
三地地方立法转型的基本方向应当是从 “政府主导立法”模式转向 “人大主导的社会立法” 模式。“政府立法” 模式是当前地方立法的主要模式。在 “政府立法” 模式下，地方政府实际上在地方立法中发挥着主导和支配作用。人大关注政府、依靠政府，一部地方性法规立或不立、怎么立，往往不是由人大说了算，而是由政府说了算。这是因为，政府处于社会管理的第一线，对社会矛盾、社会问题有深刻的理解，也有改变的欲望，因此，往往能够对某一领域立法的必要性、立法拟要解决的主要问题有一个基本的把握，甚至还会给出一个系统的立法架构。通常，立法者会尊重政府基于专业判断所给出的立法建议。出于节约立法成本与优化立法资源的角度考虑，将政府的立法建议稿经过适当修改和正当程序直接上升为地方性法规更是成为各地同行的做法。这样做的合理之处无需赘言，然而却忽略了一个根本性的问题：政府是以管理者身份出现在社会管理事务中的，由管理者制定立法规则则使政府既当裁判员又当运动员。“政府立法” 模式所带来的严重后果已经逐渐显现：一方面，立法机关的独立性受到挑战。立法机关越来越从属于行政机关，难以有效发挥自身的功能和作用。“立法机构名义上是在立法，然而事实上，它却发现自己的首要任务乃在于建立并维续行政机关。”[46]另一方面，立法机关的权威性受到挑战。公众因为对立法机关缺乏信赖而越来越表现出对立法的淡漠情绪。“在传统的行政思维和体制下，我们立的一些法规往往是给一些部门 ‘立权’，而不是 ‘立责’，有的法规实际上成为行政工作意见的法律包装，这就很难有效保障公民、经济和社会组织的合法权利，很难实现公正和法治。”[47](www.xing528.com)
改变上述问题的基本策略是实现立法模式的转型。“社会立法” 模式是北京市地方立法转型的根本方向。在 “社会立法”模式下，立法需要更多地关注社会、依靠社会，围绕社会问题的有效治理和更好地推动社会发展来立法。
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