地方立法规划在京津冀协同发展和区域法治建设中的作用

1.立法规划的性质、类型与标准

立法规划是今后一段时间立法工作的指引。统观全国与各地的立法工作安排，立法规划通常的时间期限为五年，也就是一届人大常委会的任期。因此，立法规划的期限与新一届人大常委会的任期是统一的。明确了这个统一性，那么立法规划的性质也就凸显了，即立法规划在本质上是新一届人大常委会在任期内要完成或者致力于完成的立法任务清单。这就是立法规划的性质。

五年时间，并不漫长，是踮踮脚尖就能看到的；五年时间，也不短暂，把握好了就会带来一些阶段性的飞跃。新中国成立以来，经过十三个五年计划，我们已经从贫穷落后的国家成为世界第二大经济体，马上要全面建成小康社会。对于地方立法工作来说，高度重视地方立法规划，编制实施好每一个五年立法规划，将有利于更充分地发挥立法引领改革发展的作用，并有利于更有效地发挥人大在立法工作中的主导作用。

根据十二届全国人大常委会于2015年6月公布的立法规划^[13]，立法规划的项目类型可以划分为三类：第一类是条件比较成熟、任期内拟提请审议的项目 （共76件）；第二类是需要抓紧工作、条件成熟时提请审议的项目 （共26件）；第三类是立法条件尚不完全具备、需要继续研究论证的项目。这是目前公布的比较权威的立法规划项目类型划分标准；也就是成熟度标准：立法条件已经成熟的，本届任期内要完成立法的制定或修改工作；立法条件有可能成熟的，本届任期内要抓紧工作，争取提请审议；立法条件不成熟的，继续研究论证。

2.三地立法规划需要考虑的几个因素(www.xing528.com)

第一，政治站位要高远。以北京为例，要紧紧围绕 “四个中心” 建设和首都功能发挥进行立法规划。中央提出，看北京首先要从政治上看。可见中央对于北京的城市功能有明确的定位。因此，在立法规划上，我们也应当坚持 “四个中心” 的选项标准：凡是与 “四个中心” 建设关系密切的，应当优先纳入立法规划；凡是与 “四个中心” 建设关系不太密切的，可以暂缓纳入立法规划。

第二，处理好区域规划、城市规划与立法规划的关系。除了中央层面的各项规划外，京津冀三地目前都有许多各自辖区内的发展规划，要妥善处理好区域规划、城市规划与立法规划的关系。以北京为例，要围绕实现北京城市更好的发展做好地方立法规划。2017年9月，中共中央、国务院作出批复，高度肯定了 《北京城市总体规划 （2016年～2035年）》，认为 “理念、重点、方法都有新突破，对全国其他城市有示范作用。” 蔡奇书记强调：“这版总体规划的实施过程就是建设伟大祖国首都、大国首都、强国首都的历史进程，与实现 ‘两个一百年’ 奋斗目标和中华民族伟大复兴的历史进程相契合。”^[14]新的规划编制好了，当前市委市政府的重点工作就是组织落实好规划的实施。在立法规划的编制和项目筛选过程中，必须考虑北京城市总体规划与五年立法规划的关系，以立法规划保障和落实城市总体规划，促使北京城市的健康有序协调发展，实现建成国际一流的和谐宜居之都的宏伟目标。具体来说，中央批复文件中提到的严格控制城市规模、科学配置资源要素、做好历史文化名城保护和城市特色风貌塑造、着力治理大城市病、高水平规划建设北京城市副中心、深入推进京津冀协同发展等今后工作的重点方向应当也就是立法规划编制的重点领域。

第三，统筹利用立法资源，用好法规修订和上位法实施这两个 “筛子”。面对纷繁复杂的立法规划项目，我们手头其实已经有两个 “筛子”：一个筛子叫 “法规修订”；另一个筛子叫“上位法的实施”。用好这两个筛子，对于我们优化立法资源配置，集中力量应对亟需解决的立法问题，具有重要意义。具体来说，一是要把握好法规制定与法规修订的关系，用足立法修订资源，能够用立法修订解决的社会问题，尽量不再通过制定新法规的形式解决。地方立法包括立、改、废三个环节。制定一部新的法规需要面对和解决的问题、需要协调的各方面关系，是修订一部既有的法规无法比拟的。在立法资源有限而社会问题层出不穷的情况下，我们就要学会用足用好立法修订这一立法技术，能够用修改条文、增加条文、删减条文解决的问题，就不另行制定新法。二要处理好上位法的实施与新条例的制定之间的关系。上位法的实施与新条例的制定，立法领域不同、难易程度有别。通常，上位法的实施由于有上位法的依据，在法律关系确认、法律问题甄别、法律责任划定等方面都要相对容易展开些。因此，能够通过实施上位法予以规范的问题，就不再作为一个新的社会问题予以立法关照。

第四，把握好新时代地方立法的重点领域。建设京津冀城市群，需要解决的事情很多。因此，通过人大立法手段解决的事情则必须是关系全局的、十分重要的、引领发展的，其他一些紧急的但不是最重要的事情则可以通过政府规章或者政策文件的形式予以规范。哪些是关系全局、十分重要、引领发展的事情？这应当是与新时代的时代发展要求相一致的。首先，新时代城市管理与城市治理方面的立法需求应当受到充分重视。习近平总书记提出，城市管理要像绣花一样精细，要精治、法治、共治。管理是会出效益的。如何通过立法手段提高城市管理质量、提升城市发展水平，是值得深入思考的问题。其次，新时代人民日益增长的美好生活需要同不平衡不充分的发展之间的矛盾迫切需要立法回应。当前，人民对于美好生活的需要同不平衡不充分的发展之间的矛盾突出表现在教育、养老、幼儿照料、家政服务等民生领域，立法应当有所回应。