地方立法的价值取向问题及研究成果

通说认为，所谓地方立法是指特定的地方国家机关依据宪法、法律和行政法规的规定，结合本行政区域内的具体情况和实际需要，依照法定的权限和程序，制定、修改、废止效力及于本行政区域的规范性法律文件的活动。根据地方立法主体的不同，可以将地方立法分为广义说与狭义说两种。广义说认为，地方立法包括地方国家权力机关的立法和地方国家行政机关的立法两方面，即地方立法的类型包括地方性法规和地方规章两类。狭义说认为，地方立法仅仅是指地方国家权力机关的立法活动，即地方立法的类型仅指地方性法规一类。在本章中，对地方立法采狭义说，即作为本章研究对象的地方立法仅指地方国家权力机关对地方性法规的制定、修改与废止。

1.地方立法的价值取向概念及内涵

价值是 “主客体之间的一种依存关系”^[1]，意味着客体对主体需要的满足。价值取向则带有了更多的主观性色彩，意味着主体在众多价值之间的选择和取舍。

地方立法的价值取向是指地方国家权力机关在地方性法规的制定、修改与废止活动中必须遵守的价值准则。准确理解这一概念，需要注意以下两个方面的问题。第一，地方立法的价值取向应被地方国家权力机关高度认同并严格遵守。第二，地方立法的价值取向必须始终贯穿地方性法规制定、修改与废止活动的始终。

对地方立法的价值取向应当从两个维度来看待。第一，地方立法属于立法之一种，因此可以从一般立法的维度来看地方立法。在一般立法的维度上，地方立法在价值取向上要符合立法的一般标准，以民主、科学、公平等为价值取向。第二，地方立法属于地方性的立法活动，因此应当站在地方层面看待地方立法。在地方的维度上，地方立法在价值取向上要具有鲜明的地方特色，要符合地方的具体情况和实际需要。

地方立法的价值取向问题是一个复杂的系统工程，由一系列的原则与标准构成，其调整范围涉及社会关系的方方面面。具体来说，地方国家权力机关通过地方性法规的方式对社会关系进行调整时需要处理好地方立法自主性与国家法治统一性之间的关系、地方立法对行政权力的维护与对公民权利的保护之间的关系，需要协调好地方立法与党的领导的关系、地方立法与地方行政的关系、地方立法与地方司法的关系等。在这个复杂的系统中，地方立法还需要保持自己的地方特色。地方立法的地方特色需要密切结合具体的经济、政治、文化环境来理解。地方特色，既不同于全国，又不同于外国。地理位置、自然条件、经济发展、政治环境、文化传统、社会阶层分布等都是在确定地方立法的价值取向时需要考虑的内容。

2.地方立法的价值取向意义

第一，地方立法的价值取向关系到地方立法的立项问题。研究地方立法的价值取向有利于准确定位当前地方立法的立项范围，即哪些问题适合由地方性法规来调整，哪些问题在地方立法的日程安排中居于优先地位。比如，如果将环境治理与保护作为今后一段时期地方立法的价值取向，则预示着近年内与环境保护有关的地方立法立项会更加顺利，会出台一系列与环境保护有关的地方性法规，相比之下，其他内容的地方立法则应该会放慢脚步。(www.xing528.com)

第二，地方立法的价值取向关系到地方立法的立法方式和立法手段的选择问题。地方立法的价值取向为地方立法采用何种方式和手段提供了原则和标准。不同的价值取向会在地方立法过程中指引地方国家权力机关采用完全不同的立法方式和立法手段。比如，如果完全以民主性作为地方立法的价值取向，则在地方立法过程中会更多地考虑公众参与的程度、信息公开的程度以及公众更容易接受的方式等问题；相反，如果完全以效率性作为地方立法的价值取向，则会在立法过程中更多地考虑维护行政机关管理的便利以及如何更有利于维持秩序等问题。

第三，深入研究地方立法的价值取向还有利于明确地方立法的空间范围。尽管我国是单一制国家，但是由于各地区情况不同、差异巨大，给地方立法留下了较大空间。在地方立法与中央立法并存的二元立法体制下，虽然 《立法法》 已对中央与地方的立法权限作了原则性规定，大致划分了中央与地方各自的立法空间，但是面对如此空旷的立法空间，如果没有价值准则的指引，则很难对地方立法的立法事项进行有效整合，无法准确把握地方立法的空间范围。

3.地方立法价值取向的实践准则

地方立法的过程涉及对多种利益进行协调、平衡与取舍，地方国家权力机关在地方立法时需要妥善处理好与各方面的关系。面对瞬息万变的社会现象和复杂多样的价值标准，不同地域的地方立法机关会在不同的价值判断中选择不同的价值取向。为了统一标准，也为了便于操作，目前实践公认的地方立法价值取向三原则是不抵触原则、有特色原则和可操作原则。

第一，不抵触原则。地方立法的不抵触原则是指地方性法规在制定、修改与废止过程中不能与宪法、法律、行政法规的条文规定、基本原则和精神实质相违背。《宪法》 作为我国的根本大法，在条文中明确规定了地方立法应遵循不抵触原则。《宪法》 第100条第1款规定：“省、直辖市的人民代表大会和它们的常务委员会，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报全国人民代表大会常务委员会备案。”根据不抵触原则，地方性法规在制定时都要进行合法性审查，不仅不能违反上位法的条文规范，还不能背离上位法的精神与原则。不抵触原则限定了地方立法的活动范围，地方立法必须遵循不抵触原则才能有发展空间。

第二，有特色原则。地方立法的有特色原则是指地方性法规的制定应当紧密结合地方的具体情况和实际需要，彰显地域特色。对于地方立法应当如何突出地方特色，有研究指出：一是要抓住本地方的特有事务进行立法，避免地方立法趋同；二是要选择国家尚未立法，地方改革发展中迫切需要立法解决的重大事项和人民群众关心的重大问题立法，突出地方立法的创制性、实验性，为国家立法积累和创造经验；三是进行实施性立法时，要针对本地的实际问题进行细化、补充，避免上下一般粗或变相照搬。^[2]这就意味着地方立法的有特色原则需要贯穿在执行性地方立法、事务性地方立法和先行性地方立法三个领域。此外，地方立法的有特色原则需要结合地方的城市定位、历史传统、经济基础等因素来理解和贯彻。

第三，可操作原则。地方立法中的可操作性是指地方立法所立的法规条文 “要有针对性、适用性，要管用、实用，能解决实际问题”。^[3]地方立法的可操作性是地方立法的关键。如果说宪法、法律、行政法规还可仅在宏观领域提要求、讲原则，那么，地方性法规则必须具有可操作性的内容，必须对具体的执法者和司法者来说可以拿来即用。除此之外，有学者还指出地方立法的可操作性必须对普通老百姓而言也是可以拿来即用的，认为地方立法的可操作性要做到 “地方立法所创制的法律规则无内在的矛盾，并能够为其接收者所认知和理解，特别是能为广大普通老百姓所适用、所接受，正如法国民法典在制定中所追求的要让农民在油灯下也能读出他们的权利一样”。^[4]相比较地方立法的不抵触和有特色原则，地方立法的可操作性原则在实践中贯彻落实的并不太好，许多地方立法只是对上位法的简单重复或者是对其他地方立法性文件的盲目移植，过分追求体系上的大而全、小而全，能够切实起到规范效果的立法条文并不多。个中原因非常复杂，其中一个立法技术方面的原因就是地方性法规起草者在起草过程中对法律规范三要素的把握不到位。一个完整的法律规范是由假定、行为模式和法律后果组成。如果过分注重对行为模式的规范而没有相应的法律后果，则无法实现立法的可操作性。