教育行政复议制度的作用与争议

（一）教育行政复议的概念

行政复议是指公民、法人和其他组织认为行政机关或其他行政主体的具体行政行为侵犯其合法权益，依法向上级行政机关或法律法规规定的特定机关提出申请，由受理申请的行政机关对原行政行为再次进行审查并作出裁决的制度。我国1999年颁布的《行政复议法》第六条第九项将受教育权纠纷纳入行政复议的范围。当大学生认为行政机关的规定不合法时，可以向行政复议机关提出对该规定的审查。

（二）教育行政复议的特征

◇ 行政复议主要解决的是行政争议。这种争议是由于行政机关做出行政行为而引起的，因而必然发生在行政机关与公民、法人或者其他组织之间。这种争议一般称为行政争议。

◇ 行政复议的审理和决定机关是行政机关。

◇ 行政复议必须由不服行政行为的利害关系人依法提出申请才能启动，非利害关系人不能申请行政复议。此处所说的利害关系人，一般是认为其权益受到行政行为侵害的直接当事人。

◇ 行政复议既审查行政行为的合法性，又审查行政行为的合理性；既审查具体行政行为，又审查规章以下的抽象行政行为。

◇ 行政复议必须依照法定程序进行，必须保证整个复议活动合法、公开、公平、公正。

（三）行政复议制度优越之处

它不仅审查具体行政行为的合法性，还审查其适当性；它不收取任何费用；它利用行政层级中的上下级监督关系，下级在纠错时没有很大的抵触情绪，便于落实执行。如果学生在权利受损后提出行政复议，其问题很可能在行政诉讼之前得到解决，这不仅能减少各方当事人的诉累，同时也保障了高校管理秩序的持续和稳定。因此，教育行政复议机关应切实转变工作观念，真正发挥教育行政复议的应有作用。所以，行政复议作为学生权利救济的一项主要制度被引入高校管理已成为时代的要求及法制化建设的必然产物。

（四）行政复议制度存在问题

1.教育立法未明确规定教育行政复议制度

《教育法》第四十三条中规定了受教育者享有的一些权利，根据上述法律规定，现行教育法规定了学生的救济权包括申诉制度与诉讼制度，但是没有明确规定可以提起行政复议的权利。上述法律规定，应该是基于学生与高校行政争议的特殊性，将教育行政申诉制度作为教育法中特殊的教育内部救济方式，而没有考虑教育行政复议这一成熟机制在解决教育纠纷中发挥的作用。并且我们应该明确，对学生不服校内审查结论向省级教育行政机关提出复审的，只能视为教育行政申诉，而不能视为教育行政复议。这两种制度是不能混为一谈的，并且在实际的纠纷解决中，学生也会选择教育行政复议制度进行权益救济，例如：张超诉郑州航空工业管理学院教育行政处罚一案中，张超在向法院提起行政诉讼之前，就向河南省教育厅提出过复议申请。一些省、市级教育机关都颁发了地方性质的教育行政复议工作制度，例如：广西壮族自治区教育厅制定的《广西壮族自治区教育系统行政复议实施细则（试行）》；河南省平顶山市教育局制定出台的《平顶山市教育局行政复议工作制度》，制度中还明确了教育行政复议工作流程图；还有《长沙市教育局行政复议工作制度》等等。还有，教育部颁布的《国家教育考试违规处理办法》中也明确了学生行使行政复议权的具体情形。所以教育法中对行政复议制度没有进行明确的规定，是存在制度漏洞的，也会因教育行政复议的定位问题以及和行政申诉制度的关系问题产生争议。所以明确教育行政复议制度在教育立法中的地位及阶段性，还有其与行政申诉制度之间的衔接关系，与行政诉讼之间的衔接关系，都是至关重要的。这对于学生权益保障机制的完善有着重要的意义。

2.行政复议制度的功能难以发挥(www.xing528.com)

在行政复议制度的实际运行中，某些行政复议机构形同虚设：一方面，这些行政复议机构没有起到化解纠纷的功能；另一方面，公民对这些复议机构信任程度不够。造成这种现象的原因主要有：首先，复议机关与作出具体行政行为的行政机关具有行政隶属关系，这就决定了复议机关在裁决行政纠纷时难以十分公正；复议机关有时出于照顾上下级关系或整体与部门的关系而“支持”原行政机关的“工作”，有时甚至行政行为在做出之前就已经先行请示过上级（复议）机关，这样原行政机关的决定实际上就已经体现了复议机关的意志。其次，复议机关不愿当被告的心理，也影响了行政复议决定的公正性。我国《行政诉讼法》规定，复议机关改变原具体行政行为的，一旦被起诉，复议机关将成为被告。因而有些复议机关为了不当被告，对于受理的复议案件，常常不问青红皂白，维持了事；另外，在实践中某些领导人观念落后，把是否被起诉和是否败诉作为行政机关政绩考核的标准，这也是复议机关草率维持原具体行政行为的原因之一。再次，复议机关从事复议工作的人员不足，素质不高，专业化不强，是行政复议决定公正性不够的内在原因。直到目前，我国尚没有法律对行政复议人员的任职资格作出规定。没有高素质、专业化的复议人员，就不可能有高质量的复议裁决。所以，行政复议制度要在高校管理中充分发挥作用，提高承办行政复议工作人员的素质是关键。熟悉法律知识、掌握政策、责任心强、有大局观念和群众意识，这是行政复议工作人员的必备素质。所以，高校应当按照这一要求，下力气培养能够承担行政复议工作的合格人员，学法并且知法，然后才能善于用法、严格执法。要有意识地加强行政复议制度、行政复议法律知识的学习和培训，使具体从事行政复议工作的人员都熟悉和掌握，这是最起码的要求。

3.教育行政复议制度发挥的监督作用有限

《教育法》等法律明确规定，学生如果认为高校在行使行政权时遭受不公正待遇，可以向教育行政部门申请行政复议。这是一条法律赋予的权利救济途径。但事实上，学生很少有人会通过这条途径来维权，倒是高校内部管理纠纷增多时，一些教育行政部门主动提出要求教师和学生在维权时必须要先申请行政复议，然后才能提起诉讼。然而根据法律，有关教育行政部门的这一要求也是违法的，因为行政复议并非行政诉讼的必经程序。行政复议作为一条权利救济途径为什么没有发挥太大作用呢？主要在于教育行政复议机关往往顾虑到高校与其在人事、资金，特别是在“管理学生”上的相关性，担心如果变更学校的决定，就会在某类问题上“开了口子”，致使学校的“教学管理工作不好开展”，因此现实中教育领域的行政复议很难发挥其应有的监督作用。

4.教育行政复议制度可操作性存在障碍

行政复议是指法律规定的行政机关应公民、法人或者其他组织的请求，对认为侵犯其合法权益的具体行政行为进行受理、审查并作出决定的活动。当受教育者认为行政主体的具体行政行为侵害其受教育权时，可以依法向教育行政机关申请复议，受理申请的教育行政机关对引起的具体行政行为进行审查并作出裁决。《行政复议法》第六条第九款规定，公民申请行政机关履行保护受教育权的法定职责，行政机关没有履行的，可以申请行政复议。然而，在教育领域，行政复议制度仅将被申请人限定为教育行政机关，而不包括高等学校，复议范围一般限于对教育行政机关的具体行政行为，而不包括高校的管理行为。在我国现行的教育管理体制下，因高校对学生的行政管理行为引起的纠纷只能依法通过申诉途径来获得救济，而无法通过行政复议的途径获得救济。高校开除学籍处分虽然是行政授权行为，但是将高等学校排除在复议被申请人之外，对地方教育行政机关不公平，对申请人的权利保护也非常不利。试想，如果有健全的教育行政复议救济制度，如果将高校的管理行为纳入行政复议框架，“田某案”“刘某某案”等就有可能在行政诉讼之前得到有效解决，而无须屡讼不止。另外，《教育法》及其实施意见亦没有明确规定可以提起行政复议申请的情形和处理机制，更没有对教育纠纷的行政复议规定一个具体的实施细则，导致行政复议制度无法在高校学生权利保护过程中发挥应有的作用。

（五）完善行政复议制度的致思路径

1.二次申诉转换为行政复议制度，做好申诉与行政复议的衔接

行政复议法是我国有关行政复议制度的基本法，其他单行法律在引入行政复议制度时，并不需要对行政复议的程序性问题作出重复规定，而只需在单行法律中明确相关争议的当事人可以依法提起行政复议即可。行政复议属行政司法的范畴，是行政权吸收和运用某种司法权的体现，而司法权须遵循中立的原则，因此不宜由部门规章对其作出规定，因为部门规章往往不能完全排除行业利益的影响，寄希望于部门规章对其作出规定往往是不现实的，现行的《普通高等学校学生管理规定》明确排除行政复议制度的适用即是明证。上述我国行政复议法第六条第九项法律条文所设想的纠纷发生的类型与实践背离，因而该条文在实践中失去权利救济的功能。依据该条文规定，当事人只有在向教育主管部门提出保护其受教育权的申请，而教育主管部门不履行其法定职责的前提下，才可向行政机关提起行政复议。当学校未对学生作出处分决定时，学生权利损害尚未发生；而当学校已经作出处分决定时，权利损害已经成为事实，参照人身权利和财产权利保护的规定，学生应当何时申请权利保护呢？如果事后提出，则决定已经作出，权利损害已经发生，教育主管部门是不可能对其实施“保护”的；如果事前提出，则要求学生在“感觉到”学校即将对其作出处分决定而处分决定尚未实际作出的情况下即向教育主管部门申请保护，学生可以借教育主管部门之手来干涉高等学校对学生管理权的行使，这种申请不具有正当性；即使提出申请，教育主管部门拒绝这种缺乏正当性的保护申请，并不属于“不履行法定职责”的范围。需要对《教育法》和《高等教育法》作出修改，明确规定对于高等学校教育法律纠纷，教师和学生可以向教育主管部门依法提起行政复议。学生申诉适用于校内而复议发生于校外，但其目的都是为了解决受教育权争议。考虑到这两种救济方式各有利弊，应当明确教育行政复议是行政系统内部的监督机制，将不服行政处分纳入行政复议范畴，使其真正成为高校学生维护自身权益的一条重要的法律救济途径。做出这种规定不与高等学校的管理自主权发生冲突，原因即在于教育主管部门是教育系统内的管理机构，由该机构直接作出复议决定仍属广义的大学自治权的行使范畴，因此并未危及大学自治权本身。

2.扩大行政复议的范围

首先，学术自由权本身可划分为学术研究自由权与学术评定自由权两个方面。其中学术研究自由权应当强调法律保留，学术评定自由权的行政复议范围应当限于程序问题。具体来说，在高校管理中，有些行为是通过合议机关实施的，如教师职务的评定行为，主要是由独立设置的教师职务评审委员会组织专家经过严格的合议程序实施的。对于评审意见，在这种情况下，行政复议的重点应当放在审查专家结论有无充足的事实证据支持、是否违反常理及显属不当等方面。在审查高校管理中校方作出的处理决定时，虽然基于高校自治的考虑，但是，在程序审查上，行政复议应当享有完整的权力，依照法律、法规，乃至公立高校自行制定的规则，对校方作出的决定进行严格的程序审查。现代行政程序的设计，为实体上处于不利地位的被管理者提供了维护自身权益的有力武器。引入行政复议制度，可以争取将学术自由权中的学术评定自由权的程序性冲突和纠纷解决在教育系统内部，以避免这种冲突和纠纷的外部化而对高等学校的学术自由权带来实质性的损害。其次，对《行政复议法》进行相应修改，将学生处分纠纷纳入行政复议受理范围。处分涉及学生特定的身份及特定条件下的受教育权，即学生身份处分权，如开除学籍、拒绝颁发相应学业证书以及其他一些严重影响学生重大利益的行为时，学校是以法律法规授权的组织的名义实施的行政行为，该行为可以提起行政复议。如果处分不涉及学生特定身份权等“重要”权利，即一般处分，未改变其身份或损害其基本权利，仅为了维持学校内部正常管理秩序而通过的纪律处分，如警告、严重警告、记过、留校察看处分等，则不宜通过行政复议途径解决，而应当适用申诉制度。

3.增加受理行政复议的行政主体

依据二次申诉制度，对省级教育行政管理部门对申诉的处理，当事人可以依法提出行政复议，受理复议的机关应为省级人民政府。而目前我国普通高校分布越来越广，除了省会城市以外，其他地级市也有普通高等院校，因此，对这类学校产生的各种复议救济，复议申请主体不能就近申请，不利于复议救济的实现。基于前述的讨论，我们建议对高校的决定，可以直接向教育管理机关申请行政复议，但是，高校的主管机关一般是省级教育主管部门，对于申请主体而言实现其请求仍然存在巨大的困难。另外，对教育部直属高等学校，即由中华人民共和国教育部直接管理的一批高等学校，是中央部门直属高等学校的重要组成部分（目前全国范围共有75所高校）申请复议，受理复议的机关应为教育部，在北京的院校自然没有问题，而对于京外的高校师生，复议救济的效益效率就值得探讨了，比如上海外国语学院。考虑到行政机关内部是一种自上而下的隶属关系，对于学校管理权行使产生的争议，受理行政复议的教育管理机关应为学校所在地的市级教育行政管理机关，以确保行政复议救济得以真正实现。随着我国高等教育的发展，进一步完善教育纠纷复议制度具有时代的紧迫性。笔者认为，应当在《行政复议法》修改的基础上，进一步修改《教育法》和《高等教育法》，对教育行政领域纠纷的权利救济作出具体的规定，以形成教育领域复议制度的体系化，畅通教育行政复议渠道，加强行政复议能力建设，提高行政复议质量，使教育行政复议制度具有较强的针对性和可行性。