我国高等教育作为推动国家发展和走向富强的重要动力源,为国家现代化建设提供高水平的人力资源和思想支撑。高等学校作为我国高等教育的主体力量,应切实提高人才培养质量和服务国家的能力。
高等学校权力的行使是为了维持学校必要的管理和教学秩序,更好地实现管理和服务的目标,因而学校的权力是为了公共利益而存在和运用的,具有公共性。学生是高等学校的成员之一,学生的愿望、意志、要求是学校管理和服务中应当考量的重要因素,因此学生参与学校的管理是高等教育公共服务的本质特征的体现,也是学校实现教育目标的必然选择。本部分对于在我国高等学校的管理模式下学生参与学校管理的状况,并进一步对改革我国高校管理模式,扩大学生参与权的路径进行分析。
(一)我国高等学校学生参与权的现状
我国现行教育立法中,参与权尚不是一个正式的法律用语,我们的教育立法中一般使用“参与民主管理”之类的表述。笔者认为高等学校学生参与权,指的是高等学校学生作为学校的成员依法享有通过一定方式对学校事务发表意见、参与决策的权利。参与权具有两方面功能:一是在参与过程中参与者能够知晓各种权利义务的基本规则;二是对个人来讲,最为重要的,就是根据一些既定的目标而最好地利用该制度的策略和准则,它是取得知情权、抗辩权等的逻辑起点。
参与权是高等学校学生与学校形成行政契约关系的重要体现,也是平衡论思想的体现。学生参与学校事务,尤其是对与学生利益密切相关的事务的参与,有利于培养学生的自治能力。高等学校只有重视学生的参与权,才能形成学校和学生之间的互动,促进学校权力和学生权利的和谐相处,保证教育公务的有效实现。
(二)高等学校学生参与的范围与方式
高校学生参与学校的管理的范围十分广泛,在高等学校内部,设立的各种委员会,如校长办公会(校务会议)、各级学术委员会,在教职工代表大会召开的时候,学生代表也可以列席参加。同时学生既可以通过学生会、学生代表大会,也可以直接向教师、学校领导和各级部门提出对于学校发展模式、教学改革措施的意见和建议,对于学校的各项活动提出批评与建议。
高等学校学生参与的事项主要包括以下几个方面:
1.学校规章制度制定过程的参与
根据我国《高等教育法》第四十一条第一款的规定,校长享有制定具体规章制度的职权。高等学校规章制度的实际制定过程中,一般先由各个主管部门提出意向和草案,报校长办公会议审议决定。在具体规章制定的过程中,有时尽管会在形式上征求一下学生意见,但其只是常流于形式,学生并不能充分发表意见。学生参与学校规章的制定过程,既是学生作为权利主体参与高等学校民主管理的体现,也是学校规章制度合法性的最为有力的程序保障措施。培养主动公民是民主国家教育的必然趋势,是一种时代发展的必然结果。因此,我们尤其应当重视和保障学生在规章制度方面的参与权。这种参与权还包括学生对学校规章制度的制定、修改、废除的建议权和启动权,是一种实质性的权利,而非流于形式。
2.教学计划制订和教师教学评价的参与
《教育法》规定学生享有“参加教育教学计划安排的各种活动,使用教育教学设施、设备、图书资料”的权利。高等学校在与学生重大权益密切相关的举措如教学计划的制订、新专业的设置、扩招计划时,有必要采取听证程序,让学生对与自己切身利益相关的改革和举措有所了解,提出自己的意见和建议,从而保障自己受教育的权利得以实现。
在学校未能向学生提供良好教育时,如出现教学内容陈旧、教学计划不合理、图书资料和实验条件落后、教师教学不负责任等情形时,学生有权向学校提出相应的教学改进建议,有权要求学校对相应任课教师进行批评与建议,有权要求学校改善教学条件等。因此,学生在教学计划制订过程中的参与权更多地体现为一种建议权和监督权。(www.xing528.com)
学生在教学事务上的发言权非常有限。学生作为教学的直接需要者,拥有提出建议和监督教学质量的权利。在建议方面,学生可以通过学生自治组织建立与学校教学部门的对话沟通渠道,定期召开学生与相关职能部门的座谈会,及时反映对学校教学方面的意见和建议。在监督方面,可以组织开展学生评教活动,对教师的教学水平和学校的教学质量予以公正的评价。但是,学生并非被动地接受教育和管理,而是可以将学生在教学管理过程中的心理和行为等方面的信息反馈到管理者和教师手中。教师与管理部门再将对学生反馈信息的处理情况反馈给学生,从而构成教学管理信息反馈的良性循环。
由学生对高等学校的教育进行评估最早出现在美国的很多大学中,进而扩大到世界其他国家,该制度对于促进和改善教学起到重要的作用。我国很多高等学校都建立了相对完善的学生对于教师教学效果的评估机制,保证学生在教学过程中的参与权。笔者认为学生对于教师的教学成果进行适当的评估是必要的,可以促进教师和学生的沟通交流,保证教学达到完美的效果。但是如果学生对这种评估制度滥用,反而会出现有些教师为了取悦学生而违背正常的教学要求。
“如果学生在课程的计划、实施和评价方面享有与教师平等的权利的话,他们就很有可能成功地降低他们自己的学位质量”,学生对教学的评价并不具备充分的参与能力,并且评价不总是完全公正的。所以,我们应该规范学生对教师教学效果评价的参与权,从而保证其被恰当地行使:一要完善评教的方案和评价的标准,优化评价的程序设计。二是学生对教师的评价结果只作为学校评价教师工作的一个参考,而不是全部。三是评价的结果也不应该对学生公开,不应对当事人之外的人公开。
3.违纪处分过程的参与
高等学校对学生的处分,特别是涉及学生的受教育权利,比如退学和不授予学业证书等涉及学生重大权益的处分,以及我国高等学校对于学生的各种消极性的评价,长期以来均漠视学生的参与,学生只能被动地接受校方单方面作出的决定。排斥学生的参与不仅违背法治与权利保障的理念,难以保证决定的公正性与合理性,而且会使学生接受的程度降低,起不到其所应该起到的警示作用。
(三)我国高等学校参与权完善建议
我国新《普通高等学校学生管理规定》在学生参与权的规定的进步之处不可否认,但它的缺陷仍很明显:首先,该规定只关注了学生处分后救济上的民主,并没有关注处分作出前和作出过程中的民主。学生仅参与处分作出后的申诉过程,而没有赋予权利参与处分的首次作出过程。其次,该规定只是要求学生申诉处理委员会包括学校负责人、职能部门负责人、教师代表、学生代表,但是对不同类别代表的数量和比例没有进行相关规定,因此实践中容易造成学校只设置少数象征性的学生代表,难以发挥学生代表的作用。因此,建议相关法规应当明确申诉处理委员会中不同代表的比例,并逐渐增加学生代表的比例,从而确保处分作出过程中学生的参与权的行使。
我国目前学生的参与权主要是通过间接方式来实现,如校长或其他领导通过通信、接待日、直接对话等形式听取学生的意见,但学生对于学校事务只有建议权,没有决策权。虽然学生对于学校的事务有意见时,可以通过学生会、教师等渠道向学校反映,但这只能说是一种间接的参与权。因而,为了保障学生参与权的真正落实,我国《教育法》《高等教育法》应当做相应的修改,明确学生参与权的法律依据,同时就学生参与的事项、参与的方式作出一般规定,至于学校内部具体的组织规程,则可以在学校章程中细化以便操作。
笔者以为,高等学校学生参与权有限性的主要原因,表现为以下几个方面:其一,高等学校学生入学的主要目的并非在高校管理和服务过程中行使参与权。高等学校学生入学的目的,主要是接受高等教育,学习研究专业知识,提高自己的素质。学生在校的学习生涯,仅短短的几年,如果过于追求对高等学校事务的参与,则会过多占用其学习时间和精力,从而背离其入学的初衷,也与高等教育设立的价值和宗旨不相符合。其二,高等学校很多事务具有复杂性与专业性,学生经验与学识难以胜任,这就造成了高等学校学生参与权的行使在范围上的有限性。其三,即便在适宜学生参与的事项上,由于具体事项的特点不同,与学生学习目的的关系不同,加上学生自身条件的限制,其参与的程度也应不同。我们应根据学校事务的具体性质,赋予学生不同程度的参与权。
我国台湾有学者认为:“学生对于高等学校的事务,应配合学习目的不同程度地参与。学生参与高等学校事务的广度及深度,应以学习目的为中心,向外逐渐扩散。当该项大学事务与学习有直接密切的关联时,应使学生直接参与决策及各种具体措施。对于比较不具直接关系的事务,则可降低参与强度。即使该项事务仅可能与学生发生间接关系,也不应完全排除学生的参与,至少应当保留学生表达意见之机会。”[3]笔者认为,此观点强调高等学校学生参与权的有限性,且试图建立起一个层级性的学生参与权保障体系,有一定的借鉴意义。也就是说,如果某事项与学生的学习效果密切相关,且学生有参与能力的,应切实保障学生的参与权的行使,该事项与学生的学习目的关系越密切,学生的参与程度越大。同时,根据事项的不同,在参与方式上,就不能仅限于听取意见,还应该保障学生的参与决策权。如果某事项与学生的学习目的相关,但学生没有参与能力或参与能力很小,只要保障学生的适当参与即可。否则,实质性地赋予他们很多参与权不现实。如果某事项学生有参与能力,但与学生的学习生活并不相关,此时应该保障学生的参与权,但参与与否在于学生自己的对于某种事项的热情。如果某事项与学生的学习生活没有任何关联,且学生又没有参与能力,可以不保障学生的参与。
学生参与的范围与学校制度的完备与否以及其他的配套措施、参与主体学生的意愿和能力都有着密切关系,这几方面的因素直接影响和限制着学生参与的效果。首先,高等学校学生作为参与主体必须具备参与的意愿与能力,每个学生都有平等接近学校决策的机会;学校能够预期学生参与行动的影响力;学校必须具备普遍参与的政治文化,使每位学生可以学习与习惯经常地参与学校有关事务;参与的范围要考虑到与学生利益的相关性,以及学生在时间、精力和对议题认识程度等方面的能力限制;学校管理部门与学生必须保持理性的态度及目标的一致性,必须有确定政策的权力等;以及根据议题的不同,还必须考虑是谁参与,有多少人参与。其次,必须具备有效的决策过程、公平的执行程序、完整的学生参与制度,以及具有法定的依据。制度的建立必须从组织设计及法制两方面同时进行,也就是必须设计一个开放、弹性的组织结构,以利于学生参与的运作;同时,要全面地检视相关法规,确实将学生参与的精神及机制纳入进去,保障学生参与的合法性。再次,学生参与必须具备有效的信息传递渠道、有意义的政策效应、经过成本效益的评估、弹性化的参与方式、学校回应民意的接受程度等。此外,在实际的参与过程中所采用的参与技术、参与时机也很重要。例如,如果学生听证会的出席率不高,或者会议的目的将说服重于沟通,则会议的效果将大打折扣;或者一项政策如果在完成规划后,在执行之前与学生进行沟通,企图以强硬姿态要求学生顺服,其结果将不可避免地遭遇学生的阻力。
当然,立法是权利的实现最有效的方式。对于学生的参与权而言,当务之急应从《宪法》《教育法》《高等教育法》《普通高等学校学生管理规定》等不同层次的法律中规定学生参与权的具体范围和权限,并建立与之相应的校内规章制度,删修一些与上位法冲突、有损学生权益的学校管理条文。
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