高校学生行政法律关系分析

（一）高校与学生行政法律关系的立法现状

1.高校的行政主体地位

行政法律关系是指经过行政法调整之后、具备了权利义务内容的行政管理关系，它的基本特征包括：第一，双方当事人中必有一方是行政主体；第二，主体双方的权利义务不对等；第三，主体的权利义务一般是法定的；第四，行政主体实体上的权利义务是重合的；第五，行政法律关系争议在解决方式及程序上有其特殊性。分析高校与学生之间的行政法律关系，首先应当考察高校是否具有行政主体的地位。

（1）高校作为“法律、法规授权的组织”具有行政主体地位

一般认为，“行政主体是指依法享有国家行政权，能以自己的名义行使行政权，并能独立地承担因此而产生的相应法律责任的组织”。国家行政机关是最主要的行政主体，但是，行政主体不以行政机关为限。依照法定授权而取得行政权的组织，也可以成为行政主体。目前，我国调整高校与学生关系的具体法律规范主要有《教育法》《高等教育法》《学位条例》和《普通高等学校学生管理规定》等一系列相关的法律法规。这些法律法规授予学校一定的权利，如《教育法》第二十九条中，就有规定学校有对受教育者进行学籍管理，实施奖励或处分的权利。《学位条例》第八条规定：“学士学位，由国务院授权的高等学校授予；硕士学位、博士学位，由国务院授权的高等学校和科学研究机构授予。”这些法律法规直接将某些行政职权授予了学校。虽然法律在授权时使用的是“权利”这个词，而不是“权力”，但是高校在行使这些权利时，具有明显的单方意志性和强制性，符合行政权力的主要特征，因而在性质上应当属于行政权力或公共管理权力，此时的高校具有行政主体的地位，与学生之间的关系是行政法律关系。正如田某诉北京某高校一案的判决书中写的：“在我国目前情况下，某些事业单位、社会团体，虽然不具有行政机关的资格，但是法律赋予它们行使一定的行政管理权。这些单位团体与管理相对人是特殊的行政管理关系。他们之间因管理行为而发生的争议，不是民事诉讼，而是行政诉讼。”^[19]

（2）比较法视野上的借鉴

大陆法系的国家有公法和私法的区分，高校普遍被定位为“公务法人”。在法国，依据公法成立的法人是公法人，公法人包括国家、地方团体和公务法人三类。公务法人是“以公务的内容不同而设置的，并受专门原则限制”。^[20]高校即属于公务法人。英美法系国家没有明确的公法人和私法人的划分，而是将高校定位为公共机构，正如英国法学家韦德所言：“如果该高校是依法规设立的，可以将它作为法定公共机构对待，用调卷令与强制令之类的手段救济。如果只是依章程或私自设立的，针对这种高校的权利便取决于契约。”^[21]我国的高校承担着国家公共高等教育的职能，行使的是公权力而非私权力。大陆法系国家对高校“公务法人”的定位尤其值得我国借鉴，既可以将之与国家行政机关和地方团体区别开来，又比较准确地揭示了高校公共机构的性质，使高校在参与诉讼时身份更加明确。

2.高校和学生行政法律关系的内容

高校和学生的权利义务在《教育法》《高等教育法》《学位条例》和《普通高等学校学生管理规定》等多部法律中都有所涉及。但是只有行政法意义上的权利义务才是行政法律关系的内容。排除非行政的职权，高校作为行政主体的权利主要有：招生权，学籍管理的权利（其中“考核”除外），颁发学业证书和学位证书权，奖励权，处分权。同时高校有依法履行上述权利的义务。

学生作为行政相对人的权利主要有：受平等对待的权利；参加教育教学计划安排的各种活动，使用教育教学设施、设备、图书资料；申请奖学金、助学金、贷学金；在学业成绩和品行上获得公正评价，完成学校规定学业后获得相应的学历证书、学位证书；退学和处分时的知情权；对学校给予的处分或者处理有异议，向学校、教育行政部门提出申诉的权利等。

学生作为行政相对人的义务主要有：遵守学校管理制度；努力学习，完成规定学业；按规定缴纳学费及有关费用，履行获得贷学金及助学金的相应义务等。从这些关于高校和学生双方权利义务的规定可以归纳出以下特点：首先，高校与学生在行政管理关系中的地位不平等，权利义务不是对等关系。如《高等教育法》第五十七条规定：“高等学校的学生，可以在校内组织学生团体。学生团体在法律、法规规定的范围内活动，服从学校的领导和管理。”高校与学生存在管理者和被管理者的关系，这一关系双方的地位是不平等的。当然也不能简单地把两者之间的关系归结为命令和服从的关系。其次，高校和学生的上述权利义务都由法律预先规定，都具有法定性。双方不能擅自改变这些权利义务，而必须依据《教育法》《学位条例》等相关法律法规的规定取得权利并承担义务。再次，高校的上述权利义务具有统一性。如对符合毕业条件的学生颁发毕业证书，既是高校的权利，同时又是高校应当履行的义务，这种实体权利义务的双重性决定了行政职权的不可放弃性。最后，高校与学生之间因高校的行政行为引起的争议，解决途径有一定的特殊性，争议往往由高校或主管行政机关先行解决，原则上最后可由司法程序解决纠纷。这些特征也比较符合行政法律关系的特征。

（二）高校与学生行政法律关系主要内容的具体表现

1.学籍管理

《教育法》第二十九条规定，学校及其他教育机构有“对受教育者进行学籍管理，实施奖励或者处分的权利”。《高等教育法》第四十一条规定，高等学校的校长全面负责本学校的教学、科学研究和其他行政管理工作，行使下列职权：“拟订发展规划，制定具体规章制度和年度工作计划并组织实施；组织教学活动、科学研究和思想品德教育；拟订内部组织机构的设置方案，推荐副校长人选，任免内部组织机构的负责人；聘任与解聘教师以及内部其他工作人员，对学生进行学籍管理并实施奖励或者处分；拟订和执行年度经费预算方案，保护和管理校产，维护学校的合法权益；章程规定的其他职权。”高校对学生进行学籍管理也是法律法规授权的行政行为。但上述两部法律都没有界定学籍管理的具体事项。

其中除了“考核”一项以外其他的学籍管理行为均是高校的行政行为，而“考核”应属于学术行为。考核是高校的教师根据一定的标准对学生进行考核并评定成绩，既包括在某次考试中按照评分标准给学生打分，也包括在某一门课程或某一个教育教学环节（如技能实训、毕业综合实践等）结束之后，根据学生平时的表现、作业、期末考试成绩等各因素给学生评定该门课程的成绩等，教师均享有自主权。考核和成绩评定方式，以及考核不合格的课程是否重修或者补考，由学校规定。

2.颁发学业证书和学位证书

《教育法》第二十二条规定：“国家实行学业证制度。经国家批准设立或认可的学校及其他教育机构按照国家规定，颁发学历证书，或者是其他学业证书。”第二十三条规定：“国家实行学位制度，学位授予单位依法对达到一定学术水平或者专业技术水平的人员授予相应的学位，颁发学位证书。”可见高校颁发学业证书和学位证书的权力来自相关法律法规的授权，是行政确认，由高校依法对学生已符合相关规定条件准予毕业等给予确认的具体行政行为，因高校颁发学业证书和学位证书而产生的关系是行政法律关系。

3.奖励

高校对学生奖励的授权也来自《教育法》和《高等教育法》上述规定。《普通高等学校学生管理规定》第五十条规定，对学生的表彰和奖励可以采取授予“三好学生”称号或者其他荣誉称号、颁发奖学金等多种形式，给予相应的精神鼓励或者物质奖励。

学校对学生予以表彰和奖励，以及确定推荐免试研究生、国家奖学金、公派出国留学人选等赋予学生利益的行为，应当建立公开、公平、公正的程序和规定，建立和完善相应的选拔、公示等制度。

4.处分

高校对学生处分的授权也来自《教育法》和《高等教育法》上述规定。《普通高等学校学生管理规定》对高等学校处分权的行使有了较为详细的规定，其中将处分权行使的条件明确界定为学生行为有“违法、违规、违纪”三种情形，有利于对受处分行为性质的判断，并要求学校对学生的处分应当遵循处分与学生违法、违规、违纪行为的性质和过错的严重程度相适应的原则，以及应当做到程序公正、证据充分、依据明确、定性准确、处分适当的基本要求。

高校对学生进行处分时，应遵循一定的原则，包括程序正当原则、处分和教育相结合的原则和处分救济原则。程序正当原则指高校在处分学生时应做到遵循正当的程序，高校对如何处分学生拥有一定的自由裁量权，但是处分的轻重程度应与学生违纪的事实、性质、情节和危害大小相适应，应将作出处分决定的事实、理由及依据及时告知学生等。处分和教育相结合的原则指高校在对学生进行处分的同时，应教育学生使其认识到违纪行为的危害，自觉遵守法律和校纪校规。处分救济原则指高校处分学生的同时，应保证学生取得救济途径，并告知学生有关救济途径以及依法享有的其他权利。《教育法》第四十三条第四款就规定：“对学校给予的处分不服向有关部门提出申诉，对学校、教师侵犯其人身权、财产权等合法权益，提出申诉或者依法提起诉讼。”

高校对学生进行校园秩序和课外活动等日常管理，例如学校对告示、通知、启事、广告等张贴地点的规定，学校对车辆停放位置的规定等，是高校对学生的内部管理行为，不产生行政法上的权利义务，因而不是行政法律关系。

（三）高校和学生之间的行政法律纠纷的类型(www.xing528.com)

在高校和学生之间存在着浓厚的权力色彩，而不是权利色彩。而正是这种权力色彩的原因，高校才可以对学生进行管理、命令，进而形成了命令与服从的特别不对等的关系。正是这种不对等的法律关系造成了学校和学生之间近年来发生许多法律纠纷。这些纠纷包括招生许可，学士、硕士和博士学位的授予，本科和研究生毕业证的颁发，退学或开除的决定等众多的问题。对这些问题进行通常意义上的分类，我们可以看出它包括学校的进口、学校的日常管理和学校出口三个方面。而从教育行政权的角度看，高等学校这种权力又可分为招生权、许可权和行政决定权。而在行政诉讼实践中，纠纷发生最多的主要集中在学位证、毕业证许可权和学籍管理权两个方面。近几年全国各高校出现了许多大学生状告大学的行政纠纷，有涉及大学颁发学位和毕业证书纠纷的，如北京某大学博士生刘某某状告该大学，要求颁发毕业证和学位证案；北京某大学本科生田某状告该大学，要求颁发毕业证案；某研究所博士生韩某状告研究所勒令其退学案等等。

从我国现有的教育行政法律法规或规章看，《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国高等教育法》《中华人民共和国学位条例》《中华人民共和国学位条例暂行实施办法》《普通高等教育学历证书管理暂行规定》和《研究生学籍管理规定》等的有关条款明确规定了有关学位证、毕业证的案件，可以直接以法律法规授权组织——高等学校为被告提起行政诉讼。

从我国的司法实践看，有关学籍管理纠纷的案件，学生可以直接以高校为被告提起行政诉讼。北京市海淀区人民法院就是这样直接受理了刘某某状告北京某大学要求颁发毕业证、学位证一案。不过海淀区人民法院在审理该案时，则是将该案一分为二，即一案为原告刘某某，被告北京某大学，案由为刘某某请求北京某大学颁发博士毕业证；另一案为原告刘某某，被告北京某大学学位评定委员会，案由为刘某某不服北京某大学学位评定委员会不予批准授予其博士学位。在案件的审理中，法院主要审查高校或学位委员会所做的具体行政行为的合法性，或者具体说侧重审查其具体行政行为程序的合法性。

同时，也有一些法律学者对此类案件提出不同看法。他们否认高校是适格的被告，认为高校不是行政机关，因此不符合行政诉讼的被告条件；其次，他们认为学位证、毕业证是一个学术的问题，不是行政权的问题，所以不能由司法权来审查，否则就干预了学术自由等等。学位证、毕业证的获取是受教育权的重要表现，对这种权利的非法剥夺将直接影响到一个人的前途和命运。而在高校内部或教育行政主管部门内部来解决，是对学生权利的一种漠视，同时也是不公正的。为此，必须有司法的救济途径，才能保证学生合法权利的顺利实现。具体来说，不管是学位证还是毕业证的纠纷，我国现有的法律法规和法学理论都清楚地表明了，学生完全可以以高校为被告直接提起行政诉讼而不是以高校的学术委员会，因为该委员会不具有行政诉讼的被告资格，人民法院也完全可以依据行政诉讼法的有关规定进行审理。高校和学生之间学籍管理方面的法律纠纷主要表现为学校因各种原因对学生作出勒令退学、开除学籍的处理决定，直接剥夺了学生受教育的权利。这类案件近年来也时有发生。而从现有的法律规定来看，《中华人民共和国教育法》第四十二条中规定：受教育者有权对学校给予的处分不服向有关部门提出申诉，对学校、教师侵犯其人身权、财产权等合法权益，提出申诉或者依法提起诉讼。也就是说，关于学籍管理方面的纠纷的法律救济《教育法》做了明确的规定。而在司法实践中，众多的法院也正是依据这一条的规定，对学生因为学籍管理方面的勒令退学、开除学籍的处理决定而直接起诉高等学校的不予受理，而是告知学生只能向学校的主管行政部门提起申诉。对申诉处理决定不服的，可以向申诉部门的上一级行政机关提起行政复议，或以申诉部门为被告、以高等学校为第三人提起行政诉讼。上述案例中，由北京市西城区人民法院受理的某研究所博士生韩某状告研究所勒令退学案就属于此类。而某大学学生李某直接以该校为被告提起不服学校行政开除其学籍的行政诉讼，则被人民法院告之该案不属于行政诉讼的受案范围，也属于该类型案件。

目前司法实践中对学籍管理纠纷的解决出现的两难困境即对学生的处理决定权实际上掌握在高校手里，而一旦通过申诉后提起行政诉讼，被告并不是高校，而是申诉机关，高校只是第三人。这样，法院在审理时，当然只能审查被告的具体行政行为，而不会审查高校行为。实质的问题并不在于申诉机关的行为，况且申诉机关的行为不管从主体、内容、程序永远不会有问题，这样学生起诉高校的学籍管理就变成了学生告主管行政机关的具体行政行为。

（四）高校与学生存在行政法律纠纷的原因分析

长期以来，高校学生管理中一定程度上存在非法治化现象，但并没有引起我们教育管理者的足够重视。直到现在，学校管理制度中的不合法、不合理的规定以及管理过程中的侵权现象仍然存在。既然我国高校被赋予了是行政主体的角色，那么高校在其学生管理中所涉及的行政权力也必须遵行这一原则，即应该在高校学生管理中实现依法行政。在依法治国的背景下，依法治校同样是高校学生管理的必然要求。

上述现象从行政法学的角度来讲，涉及如何看待行政主体地位的问题。目前我国高校的学生管理因为各种原因对行政主体地位的认识不到位，导致在行政管理方面仍然有很多不合理的地方。综合起来有如下几个方面的表现：

1.管理规则滞后

从现有法律来看，已有不少法律法规适用于高校学生管理工作，如《教育法》《教师法》《高等教育法》等，但高校学生管理作为一个特殊的工作还需要有一些专项性法律来加以规范。现行的相关法律如《普通高等学校学生管理规定》仅为国家教育部颁布的部委规章，不仅效力不高，且其中仍缺乏明细规定。在这种情况下，各高校为使自己的学生管理工作师出有名、于法有据，纷纷出台“土政策”。这些校纪校规虽然可操作性强，但由于各高校对法律、法规理解上的差异及自身情况的不同，院校之间掌握的尺度存在差距，影响了管理的公平性。更为严重的是，部分高校为“加强管理力度”，出台的校纪校规往往与法律法规冲突，类似这样的规定在高校学生管理实践中还有很多，如“未能通过英语四级者，不颁发学位证书”“学生毕业时未交纳拖欠学费的，扣发毕业证、学位证”等规定，又如一些医学院校“不招收吸烟学生”的规定等，这均违反了行政法治原则。

2.公正程序缺失

在高校管理的实践中，许多高校重实体轻程序，忽视对运作程序的配套规定，没有规章制度的不执行，有了规章制度也不执行，或执行得打折扣，使管理显得过于主观化、随意性。也许有人认为，在高校学生管理中，尤其是学生处分和学籍处理中，一个决定的出台要历经层层审批，充分地体现了程序性。然而，我们认为，这只是一种行政手续，并非真正意义上的程序。真正的程序意味着维护当事人的知情权、辩护权以及事后救济的权利。法律的权威正是来自这种程序的公正，反之，高校武断的管理行为很难保证公正性，至少很难让人相信它必然公正。以大学生考试作弊为例，作弊，作为学术腐败和道德败坏的一个典型，是与高校育人的目的直接冲突的，因此也成了其重点打击的对象，一旦认定作弊必严惩不贷。这并没有错，问题出在怎样认定。各高校在这一点上的态度颇为一致，认定不是没有证据，只是证据取证方式显得单一。

3.救济途径模糊

现行的法律法规大多规定了高校学生的诸项权利，但却未指明权利受到侵犯时该如何救济。例如，《高等教育法》未赋予学生任何的权利救济途径。《普通高等学校学生管理规定》第六条，学生在校期间依法享有的权利中只是笼统地规定了学生对处分的申诉权，认为“对本人的申诉学校有责任进行复查”。正是由于上述含混、模糊的规定，给学生主张权利设置了人为的障碍，使得学生在面对自己的权利被侵害时往往陷入尴尬境地。事实上，高校在做出管理行为的同时，就应当告知被管理方“若对本行为不服可于何时向何部门提出申诉”。这是法治的应有之义，也是高校应有的坦诚。从法理上讲，“通过一个妥当的事前程序比事后的救济手段更能保障公民的利益”^[22]。

根据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，行政诉讼的被告只有两个，即行政机关和“法律、法规授权的组织”。由于高等学校具有非国家性、非政府性特点，因此，为了给受教育者权利遭遇侵害时提供救济，人们只能求助于该法“由法律、法规授权的组织所作的具体行政作为，该组织是被告”这一条款寻求救济，认为凡是“法律、法规授权的组织”实施公权力的行为，均可将其视为行政行为而提起行政诉讼。但从司法实践看，各地法院对高等学校是否属“法律、法规授权的组织”的认识并不一致。如在田某诉北京某大学一审中，海淀区法院认为被告属于“法律、法规授权的组织”，可以成为行政诉讼的被告。但在同年发生的吴某某诉昆明某大学一案中，法院认为被告既不是行政机关，也不是“法律、法规授权的组织”，“其无行政资格及法律法规授权或委托”，因此本案不属于法院受案范围，并据此驳回原告的起诉。^[23]上述两种截然不同的判决后发生的许多涉校行政案件的结局大都与此类似，反映了人们对高等学校法律地位的认识并不一致，究其根源在于法律对高等学校行政法律地位缺乏明确的界定。这种状况严重影响到受教育者、教师在其权益受到侵害时寻求法律救济，不利于依法治校工作的推行。

因此，面对高校学生管理过程中的种种非法治化现象，司法审查的个别性、滞后性、消极性使得法院显得力不从心。为了切实保护学生的合法权益，使公立高校真正适应大众化的潮流，其变革的动力在自身，应着眼于高校本身，在其内部推行“依法行政”。

（五）正确处理高校与学生的行政法律关系

1.高校作为管理者应该树立法治意识

在非法治社会，教育强调学生的义务本位，漠视学生的权利，学生没有地位，只能服从教师的教导。随着社会的进步、“师尊生卑”学生观的摒弃和教育法治的不断完善，各国教育法律法规逐渐对学生的各项权利做了规定，逐步明确了学生的法律身份和地位。在社会生活的不同领域中，学生的身份可以是子女、被监护人、学生、公民等。同时，在教育领域中高校与学生之间具有平权性质的法律关系。高校与学生之间的法律关系，实际上就是高校与学生之间的权利和义务关系。高校与学生的法律关系由二者所处的法律地位决定，高校与学生既处于行政主体与行政相对人的地位，又处于平等的民事主体地位。

大学作为承传历史，创造未来，使人类历史文化生生不息的圣地，理应成为尊重和保障学生人权的典范。以人为本，维护人的尊严，推动人的全面发展，保障学生的合法权益，也是大学人文博雅精神的应有之意。大学生作为公民，理应享有宪法和法律赋予公民的基本权利，包括受教育权、平等权、人格尊严、通信自由和通信秘密、婚姻自由等。高校学生还具有“学生”这一特殊身份，享有《教育法》《高等教育法》等教育法律法规赋予的权利。可见，高校学生管理既要保障学生作为公民的基本权利，同时高校学生管理也要依法保障大学生作为“学生”的基本权利。因此我国高校学生管理要实现依法行政，作为管理者的高校必须树立法治意识。

2.高校应保障学生的合法权利

高校学生在接受高等教育的特定时期，既是一个“社会人”，又是一个“学校人”，具有国家公民和受教育者的双重身份。因此，他们所享有的权利，由两个部分组成：一是作为公民所享有的、《宪法》和其他法律法规规定的一般的法定权利；二是学生作为受教育者所享有的特殊的法定权利，这些权利在《教育法》《高等教育法》《学位条例》《普通高等学校学生管理规定（2017）》《普通高等学校设置暂行条例》《高等学校学生行为规范》《高等学校学生行为准则》等教育法律法规中都有体现。结合上述法律法规，根据权利的性质，我们将高校学生应享有的权利概括为实体性权利和程序性权利两大类：第一类是实体性权利。高校学生的实体性权利是指学生作为高等学校主体所享有的某种资格、利益、能力或主张，他人负有不得随意侵犯和剥夺的义务。归纳起来，学生的实体性权利包含生活方式选择权、人身物质保障权、民主权、文化教育权这四组权利。第二类是程序性权利。法律上的程序性权利指“在实体性权利受到侵害时产生的权利”，它是对实体性权利行使失败后的补救与补偿。我国高校学生除享有人身物质保障权等实体性权利外，还享有保障实体性权利实现的程序性权利，主要有求偿权、知情权、陈述和申辩权、听证权、申诉权、申请仲裁权、诉讼权等。

3.高校学生应切实履行的法律义务

法治社会中权利和义务作为共生体，总是同时出现、相互对称的。权利伴随着义务，义务制约着权利。权利与义务在本质上的关系就是没有无义务的权利，也没有无权利的义务。权利与义务的内在规定性要求学生在享有权利的同时，也应当履行相应的义务。我们根据义务内容在履行过程中是否遵从平等原则，将其分为民事法律义务和行政法律义务。第一，民事法律义务，主要包括爱护公私财物、保护校园公共设施的义务，按时交纳学费等各种合法经费的义务和民事赔偿的义务。第二，行政法律义务，主要包括服从合法行政管理的义务，努力学习、完成规定的学习任务的义务，接受学校监督的义务。