高等学校内部治理体系：设计、制度与特征

（一）高校内部治理体系的内涵

“治理体系”这一概念的明确提出首次见于党的十八届三中全会关于“国家治理体系和治理能力”的相关表述，^[1]即“国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度”^[2]。在此基础上，国内学者从不同视角对高校内部治理体系的概念进行了研究。总体上看，国内学者对高校内部治理体系这一概念的界定主要有以下三种观点：

第一，制度安排观。这种观点侧重于高校内部治理体系的设计和制度安排，认为高校内部治理体系是一种制度设计或制度安排。例如，甘晖（2015年）认为：“高校内部层面的治理体系是指在一所高校内部的横向和纵向两个方面，在理性化思维的指导下，由高校领导者、管理者、教职工及学生作用于高校办学及管理活动时充分体现标准化、制度化、科学化和民主化等现代社会特征的权力结构安排及权力实施方式安排。”^[3]从这一观点的内容来看，具有“制度行动性”特征，反映的是“行动”的制度状态。

第二，制度体系观。这种观点主要以系统论为依据，从系统的视角出发，认为高校内部治理体系是一整套制度体系的集合体。例如，华起等（2015年）认为：“高校内部治理主体管理高校内部事务，保障高校良性、可持续发展的整套制度体系，它是高校内部治理理念、治理组织架构、治理机制、治理手段等诸多紧密联系、协调运行的有机整体。”^[4]再如，丰硕（2016年）提出，高校内部治理体系可以理解为，为了实现高校的“善治”目标，以现代高校精神和价值为导向，以制度设计和制度安排为主要手段，以多主体民主参与及协同合作为基本运行逻辑，包括正式制度约束和有效的非正式约束两个方面内容的高校规则和秩序体系。^[5]从这一观点的内容来看，具有“制度静态性”特征，反映的是“静态”的制度状态。

第三，权力分配观。这种观点从高校内部的权力视角进行研究，侧重于高校内部的权力如何分配、如何运行及如何监督。例如，孙松等（2015年）认为：“高校内部治理体系是高校内部权力的分配、运行与监督的逻辑，其实质是高校内部利益相关者对权力分化与配置的追逐，对权力、利益与责任均衡的追求。”制度是权力的外在表现。因此，从本质上说，这种观点所反映的核心依然是制度。^[6]

从以上三种观点来看，不论是“制度安排说”，还是“制度体系说”，乃至于“权力分配说”，其本质都是“制度”的反映，只不过界定的视角不同而已。根据以上三种观点，结合“国家治理体系”的概念，我们认为，高校内部治理体系的概念应界定为：高校内部治理体系是指在党委的领导下管理高校的制度系统。如此界定，主要原因在于高校内部治理体系是国家治理体系中的教育子体系的子体系之一。因此，理应与上位概念（即属概念）的“概念本质”保持一致。即上位概念的本质是制度，下位概念（即种概念）的本质也同样应该是制度。

那么，高校治理体系的内涵是什么呢？通过文献梳理发现，针对这一主题的研究很少。一种观点认为：“高校治理体系主要包括由党委领导形成的政治权力、校长负责形成的行政权力、教授治学形成的学术权力和师生参与形成的民主权力等四个要素构成的治理体系。”^[7]可以看出，其对高校治理体系的内涵界定主要是从权力的视角进行界定的。另一种观点认为，高校内部治理体系的基本理论框架，即“价值构成—制度结构—行动模式”。^[8]这一观点主要是依据西方治理理论、中国的治理体系理论、治理体系的基本结构和运行机制等相关理论提出的，而且具有“行动性”特征。

根据我们对高校内部治理体系的概念界定，结合已有的研究及我国高校的实际，我们认为，高校内部治理体系的内涵主要包括五个方面的内容：政治制度、行政制度、学术制度、参与制度、监督制度。具体而言，包括党委领导下的校长负责制、高校章程、高校理事会制度、财务制度、人事制度、学术委员会制度、本科生培养制度、研究生培养制度、教学制度、学生管理制度、评价制度、民主监督制度等。即凡是符合高校办学理念和价值的高校制度，都属于高校内部治理体系内涵的具体内容，它是在一定理念指导下的高校制度的集合。

（二）依法治校是学校治理体系的核心内容

十九届四中全会指出，建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家是坚持和发展中国特色社会主义的内在要求。同样，构建有中国特色的学校制度体系，建设法治校园也是贯彻落实党中央在高等教育领域决策部署，推进“双一流”建设的必然要求。法律是治国之重器，良法是善治之前提，实现高校治理体系和治理能力现代化的关键，就是建立一套科学严密的组织管理制度，规范对高校的管理，保障学校办学地位和在社会上的独立法人地位，维护学校合法权益，有效组织校内各部门高效运转和有效办学，完善信息公开制度，自觉接受全校师生的监督，实现依法治校实质化。依法治校是学校治理体系的核心要素，高校治理体系和治理能力的现代化建设离不开法制保障，良好的规章制度又可以加快实现高校治理的现代化步伐。

（三）高校内部治理体系的特征

第一，党委领导。党委领导，即在组织领导上，我国高校实施党委领导下的校长负责制，这是《中华人民共和国高等教育法》（以下简称《高等教育法》）所规定的。《高等教育法》第三十九条规定，国家举办的高等学校实行中国共产党高等学校基层委员会领导下的校长负责制。其实，党委领导下的校长负责制也是一个逐步形成的过程。中华人民共和国成立之初，我国高校实行的是校长负责制。20世纪50年代中期，曾一度实行“党委领导下的校务委员会负责制”。改革开放初期，曾试点实行过校长负责制。1996年，颁布实施的《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》规定全国所有高校都实行“党委领导下的校长负责制”。进入21世纪以来，对《高等教育法》也进行了新的修订，同时为了进一步加强党对高校的领导，中共中央印发了修订后的《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》，进一步明确了“党委领导下的校长负责制是中国共产党对国家举办的普通高等学校领导的根本制度，是高等学校坚持社会主义办学方向的重要保证，必须毫不动摇、长期坚持并不断完善”。高校党委对本校工作实行全面领导，对本校党的建设全面负责，履行管党治党、办学治校的主体责任，严格执行和维护政治纪律和政治规矩，落实党建工作责任制，切实发挥领导核心作用。党委领导下的校长负责制，是我国高校内部治理体系不同于国外高校内部治理体系的最鲜明的特征，是最具有中国特色的特征，是确保我国高等教育社会主义办学方向的根本保证。

第二，校长负责。校长是学校的法定代表人，在学校党委领导下，贯彻党的教育方针，组织实施学校党委有关决议，行使高等教育法等规定的各项职权，全面负责教学、科研、行政管理工作。党委领导下的校长负责制是一个不可分割的有机整体。坚持和完善党委领导下的校长负责制，必须坚持党委的领导核心地位，保证校长依法行使职权，建立健全党委统一领导，党政分工合作、协调运行的工作机制。要合理确定领导班子成员分工，明确工作职责。领导班子成员要认真执行集体决定，按照分工积极主动开展工作。

第三，学术自主。学术自主，即高校的学术事务由高校的学术委员会负责管理，这也是我国《高等教育法》明确规定的。《高等教育法》第三十五条规定，高等学校根据自身条件，自主开展科学研究、技术开发和社会服务。第三十六条规定，高等学校按照国家有关规定，自主开展与境外高等学校之间的科学技术文化交流与合作。第四十二条规定，高等学校设立学术委员会，履行下列职责：审议学科建设、专业设置，教学、科学研究计划方案；评定教学、科学研究成果；调查、处理学术纠纷；调查、认定学术不端行为；按照章程审议、决定有关学术发展、学术评价、学术规范的其他事项。总体上看，在以往我国高校的运行过程中，存在大量的行政权力僭越学术权力的案例。21世纪以来，尤其是《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》颁布以来，绝大多数高校的学术事务都分别由校、院学术委员会负责管理，高校学术自主管理能力不断增强，为进一步繁荣发展高校学术奠定了良好基础。

第四，计划资源。计划资源，即在资源配置的制度设计上主要采取计划方式，或者以计划为主配置资源。长期以来，我国高校一直采取计划配置资源模式。尽管国家已经提出“市场在资源配置中起决定作用”，但实际上，高校计划配置资源的方式，或者主要以计划为配置资源的方式，并没有实质性改变。例如，人员基本上按照计划配置。学校总的人员编制数基本上是固定的，因此每个学院的师资数量也基本上是固定的。又如，学生数是每所学校的招生总数基本上固定的，因为学校的学生总数是国家或省市教育行政部门计划分配的。再如：经费是按照学生数量核定的。因此，经费基本上也是计划的。从人员到经费，再到招生数量，甚至有些高校的管理干部职数，都是计划的。以资源的计划性分配为主，至今依然是我国多数高校分配资源的主要做法。

第五，多元参与。多元参与，即高校在内部运行管理过程中，积极吸纳校内师生，尤其是校外各界人士共同参与高校治理，这不仅是治理理念的核心要义之所在，而且也是《高等教育法》规定的内容。《高等教育法》第十一条规定，高等学校应当面向社会，依法自主办学，实行民主管理。在我国高校以往的内部管理过程中，主要依靠校内师生进行管理，校外人士参与不多。近年来，尤其《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》颁布以来，成立理事会、董事会的高校日益增多，吸纳了包括政府、行业、企业、事业单位等社会各界人士共同参与高校治理。但总体看，许多高校的理事会或董事会，组织形式已具备，实质性参与还远未达到预期，许多高校的理事会或董事会并没有发挥应有的作用，有待于进一步研究和探讨，以便切实发挥董事会或理事会的作用，避免虚设。

第六，依法治理。一方面，高校要依据《高等教育法》的有关规定办学；另一方面，要依据学校的章程办学。《高等教育法》第六十八条规定，本法所称高等学校是指大学、独立设置的学院和高等专科学校，其中包括高等职业学校和成人高等学校。高校内部治理必须依据《高等教育法》对学校设置、组织领导、师资队伍、资源配置、学生管理等方面的规定。同时，2011年，教育部颁发的《高等学校章程制定暂行办法》指出，章程是高等学校依法自主办学、实施管理和履行公共职能的基本准则。高校应当以章程为依据，制定内部管理制度及规范性文件、实施办学和管理活动、开展社会合作。自2011年以来，大部分高校都制定了各自章程，开启了依据章程办学的时代，这标志着我国高校内部治理进入了依法、依规进行办学的新时代，这是21世纪以来我国高校治理体系的一个新特征。当然，在实际办学过程中，在一定程度上还存在一些不合规与不符合章程的地方，这是不争的事实。但是，我国高校内部治理正在逐步走上一个依据章程治理的新时代，这是不容否认的历史性进步，对于推动我国高等教育现代化具有划时代的意义和价值。

第七，民主监督。民主监督，即学校的任何事务都建立了相应的监督制度，这也是《高等教育法》的规定。《高等教育法》第四十三条规定，高等学校通过以教师为主体的教职工代表大会等组织形式，依法保障教职工参与民主管理和监督，维护教职工合法权益。第四十四条规定，高等学校应当建立本学校办学水平、教育质量的评价制度，及时公开相关信息，接受社会监督。《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》第三十二条规定，高校党委领导教职工代表大会，支持教职工代表大会正确行使职权，在参与学校民主管理和民主监督、维护教职工合法权益等方面发挥积极作用。教育行政部门负责组织专家或者委托第三方专业机构对高等学校的办学水平、效益和教育质量进行评估。评估结果应当向社会公开。从各高校的实际看，所有高校毫无例外都设计了监督制度，不仅有教师监督而且有些高校还让学生参与监督，让社会人员参与监督，以此确保学校不偏离办学方向，确保教育教学质量不断提高。

（四）高校内部治理体系的现实行动模式

对于中国的高校而言，现实中的实际行动模式不仅是学校管理体制和运行机制的集中反映，更决定了学校治理活动的实际运行效率和最终绩效。因此，进一步完善和优化高校内部治理体系的行动模式，就必须对高校内部现行的决策、执行、民主参与和监督的一般性样式做出准确的描述和清晰的界定。(www.xing528.com)

1.决策模式

“决策是人们对未来目标以及达成目标的方法、途径所作的决定。决，即确定干还是不干；策，即明确用什么方法和工具干。”^[9]决策是治理行动的逻辑起点与核心环节，决策直接决定着治理行动的实际目标、现实内容、具体方式和最终绩效。认识和理解当下中国高校内部决策的基本模式，可以从决策的类型、决策的方法两个方面来进行。

（1）决策的类型

对于当下高校内部决策的基本类型而言，我们可以按照决策的内容和决策的层级两种方式来进行划分，即按照决策内容划分为学术决策、行政决策和综合决策（重大决策）三种，按照决策层级划分为学校整体决策和学院具体决策两种。

就决策的内容来划分。刘献君认为：学术决策、行政决策和综合决策是高校内部决策的三种主要类型，^[10]这样的划分比较符合中国公共高校的实际情况。一方面，在现代高校的办学实践中，学术活动和科学管理是两条始终存在的基本主线，因而高校内部的决策活动自然应当围绕学术事务和行政管理事务来具体展开，即学术决策和行政决策；另一方面，如前文所述，在事关学校建设发展的重大综合性事项上，按照国家相关的法律、法规，高校内部的重大决策应由学校党委集体作出，即党委行使学校的综合（重大）决策权力，而这也是党对高校领导的一种现实体现。从三种决策的具体内容来看，学术决策主要是指高校的学术决策主体就学校内部教学、科研、学科建设等学术性事务所作出的政策性决定，如教学计划、科研和学科建设规划，教学、科研成果的评价标准和具体奖励办法，职称晋升和各种人才选拔项目人选的确定等；^[11]行政决策是指高校内部的行政决策主体就学校内部的行政管理性事务所作出的决策，这种决策一般集中于学校内部的人事管理、财务管理、资产管理以及后勤保障服务和管理等主要行政事务领域，如教职工待遇兑现、财务预算和决算、校园基础设施建设、学生饮食和住宿保障等方面。综合决策是指高校党委或校长等核心决策主体就事关学校建设发展的重大事项所作出的决策，这类决策既包括如学科专业设置和调整、重大科研立项等学术事务的决策，也包括如学校内部机构的设置和调整、重要领导干部的任免、重大投资和经费使用等行政事务决策，更包括如学校章程修订、战略目标和长期发展规划确定等既包括学术事务也包括行政事务的重大的综合性决策。

就决策的层级来划分。也如前文所述，由于目前高校普遍采取校院（系）两级的内部管理体制，按照“学校—学院”两个基本层级的划分，学校的内部决策也可以分为学校的整体决策和学院的具体决策两种。

（2）决策的方法

就高校内部决策的具体方法而言，“民主集中制”原则下的会议“集体决策”是目前高校内部综合决策、行政决策和学术决策的基本方式。这里，我们仅以最新颁布执行的《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》及《高等学校学术委员会规程》（以下简称《规程》）的相关规定来做具体说明。

第一，党委会及其常委会。《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》在规定高校党委决策学校重大问题，并支持校长依法独立负责行使职权的基础上，还对党委会及其常委会的构成方式、决策方式等做了较为详细的规定。从党委会和常委会的构成上来看：“设立常委会的高校党委，一般设党委委员15～31人，常委会委员7～11人；不设常委会的，一般设委员7～11人。根据学校实际，经上级党组织批准，可以适当增减常委会委员或者不设常委会的委员职数。”

第二，校长办公会。校长办公会是学校行政议事决策机构，主要研究提出拟由学校党委讨论决定的重要事项方案，具体部署落实学校党委决议的有关措施，研究处理教学、科研、行政管理等工作。校长办公会应定期召开，根据工作需要也可随时召开。校长办公会由校长召集并主持。校长不能出席时，可委托副校长召集并主持。校长办公会参加人员一般为学校行政领导班子成员、校长助理。党委书记、副书记、纪委书记等可视议题情况参加会议。校长办公会必须有半数以上行政领导班子成员到会方能召开。校长办公会议题由学校领导班子成员、校长助理提出，校长确定。会议的时间、地点、议题等一般至少提前1天通知与会人员。需要会议讨论通过的文件经会议主持人同意后可事先传阅或分发。校长办公会应按事先拟订的议题议事，一题一议。校长办公会要贯彻民主集中制原则。校长应在广泛听取与会人员意见基础上，对讨论研究的事项作出决定。

第三，学术委员会。《规程》中第四章运行制度第十九条明确规定：“学术委员会实行例会制度，每学期至少召开1次全体会议。根据工作需要，经学术委员会主任委员或者校长提议，或者1/3以上委员联名提议，可以临时召开学术委员会全体会议，商讨、决定相关事项。学术委员会可以授权专门委员会处理专项学术事务，履行相应职责。”第二十条：“学术委员会主任委员负责召集和主持学术委员会会议，必要时，可以委托副主任委员召集和主持会议。学术委员会委员全体会议应有2/3以上委员出席方可举行。学术委员会全体会议应当提前确定议题并通知与会委员。经与会1/3以上委员同意，可以临时增加议题。”第二十一条：“学术委员会议事决策实行少数服从多数的原则，重大事项应当以与会委员的2/3以上同意，方可通过。学术委员会会议审议决定或者评定的事项，一般应当以无记名投票方式作出决定；也可以根据事项性质，采取实名投票方式。学术委员会审议或者评定的事项与委员本人及其配偶和直系亲属有关，或者具有利益关联的，相关委员应当回避。”第二十二条：“学术委员会会议可以根据议题，设立旁听席，允许相关学校职能部门、教师及学生代表列席旁听。学术委员会作出的决定应当予以公示，并设置异议期。在异议期内如有异议，经1/3以上委员同意，可召开全体会议复议。经复议的决定为终局结论。”第二十三条：“学术委员会应当建立年度报告制度，每年度对学校整体的学术水平、学科发展、人才培养质量等进行全面评价，提出意见、建议；对学术委员会的运行及履行职责的情况进行总结。学术委员会年度报告应提交教职工代表大会审议，有关意见、建议的采纳情况，校长应当做出说明。”

2.执行模式

不论从理论上还是从现实来看，决策和执行是管理过程中两个联结最为紧密的主要环节，科学的决策没有强大的执行力作为支撑和保障，无疑是水中捞月、空中楼阁，对于这一基本的管理学原理，这里不做过多的讨论。因此，从行动过程的意义上来说，本书中的“执行”主要是指高校内部执行和落实具体决策的活动和过程。而相较于决策而言，由于法律规定了校长及其领导行政系统作为高校内部唯一的执行主体，高校内部执行活动的基本结构要比决策看起来更为简单。但是，事实上，由于决策与执行在行动过程上的紧密关联性，以及高校内部各级行政机构在具体执行过程中微观决策能力的广泛存在，执行活动的现实表现要远比决策复杂得多。这里我们仅从研究的需要出发，对高校内部执行模式的一些基本特征做必要的归纳和总结。

一方面，从宏观的执行方式来看。按照国家法律、法规及党的政策性文件，执行高校内部决策的任务主要由高校校长来具体承担，《高等教育法》中对于这一点做了明确规定，也就是说，高校内部的学术决策、行政决策和综合决策都要由校长来负责执行，校长是学校内部决策执行的核心主体，而以校长为主体的一元化决策执行体制也是高校内部执行模式最为显著的特征之一。从执行的内容来看，校长不仅要负责学校内部决策的具体执行，并按照相关规定履行学校主要管理职权，同时还要“向党委报告重大决议执行情况，向教职工代表大会报告工作，组织处理教职工代表大会、学生代表大会、工会会员代表大会和团员代表大会有关行政工作的提案。支持学校各级党组织、民主党派基层组织、群众组织和学术组织开展工作”等。从执行的方式来看，金字塔式的“科层制”结构是当下中国高校内部最为基本和普遍的组织形式，“命令—服从”是这种组织体系运行的基本逻辑。因此，在这种运行逻辑的支配下，高校内部决策的执行方式也必然反映为带有明显强制性的，以控制方式为主的，“自上而下”的执行模式。

另一方面，从具体的执行方式来看。校长负责执行当然不是说所有执行工作都要由校长本人来亲力亲为。在现实中，真正行使高校内部执行权力的是校长直接领导下的学校内部管理系统和具体的行政管理部门。而在“自上而下”的学校内部执行体系中，校级行政机构，即履行各种管理职能的部、处、办公室无疑处于这一体系的关键性节点位置。对上，学校行政职能部门不仅是领导者决策的主要参与者和助手，更担负着将学校决策变为现实行动并达成预期效果的重要职责；对下，行政职能部门不仅要对学校的决策做具体的政策性解释，更要负责具体决策的落实和监督。

正如前文所提及的，由于受到中华人民共和国成立以来高校内部高度行政化和集权化管理体制的影响，以及行政系统担负学校内部大量决策制定和具体执行的现实需要，高校内部的行政机构设置基本涵盖了学校内外部所涉及事务的全部内容，而对于高校内部而言，其行政系统的组织结构之完备和功能作用之强大绝不亚于学校外部的政府部门，这也正是高校内部“泛行政化”的重要表现之一。一方面，从行政机构的设置数量上来看，高校内部机构的设置数量一般都比较庞大，有论者就戏称高校内部的行政管理机构为“小政府”。另一方面，从行政机构的执行功能来看。行政机构基本按照职能划分为行政管理和学术管理两个内部决策的执行功能体系。其中，学校的日常行政管理职责主要由人事处、财务处、资产处、后勤处等部门来履行，学术决策的具体执行大都由教务、研究生、科研、学科、招生等专门的学术管理部门（业务管理部门）来实际负责。而学校党委系统除了党务工作需要所设立的具有一定执行能力的部门以外（如负责纪检工作的纪委、负责干部和党建工作的组织部），在学校管理的某些特定领域，也一般设立与行政系统相对应的，具有一定执行能力的组成部门，如学生工作部、研究生工作部、人才工作办公室等，但在实际运行中，这些党委职能部门一般与对应的行政机构采取“两块牌子，一套人马”的合署办公方式来开展工作，实际上还是由行政机构来具体行使相关职权。总之，事实上由学校行政管理部门来整体行使执行权力是高校内部行动方式的又一显著特点。

3.参与和监督模式

对于高校内部行动过程中的参与和监督而言，这种参与和监督既是对学校内部决策活动的参与和决策过程的监督，同时也是对执行过程的参与和执行结果的监督；既是党委、校长和学术委员会等权力主体间的互动参与和相互监督，同时也是教师、学生等权利主体同法定权力主体的互动参与以及其对权力主体和行使法定权力个人的监督。就国家的法律、法规和党的政策性文件来看，广泛的民主参与和有效的监督制约机制一直是高校内部管理体制的重要组成部分，《高等教育法》第四十三条明确规定：“高等学校通过以教师为主体的教职工代表大会等组织形式，依法保障教职工参与民主管理和监督，维护教职工合法权益。”

从教职工民主参与和监督的法律规定来看。《教代会规定》中明确规定：教职工代表大会（以下简称“教代会”）在中国共产党学校基层组织的领导下开展工作，民主集中制是其组织原则。在成员构成上，“教代会”应以教师为主体，教师代表不得低于代表总数的60%；教职工大会代表（以下简称“代表”）实行任期制，任期3年或5年，可以连选连任。在组织规则上，“教代会”每学年至少召开一次，须有2/3以上“代表”出席；“教代会”的选举和表决，须“代表”总数半数以上通过方为有效；“教代会”主席团应由各方面人员组成，其中包括学校、学校工会主要领导，教师代表应占多数。而在“教代会”的具体职权上，“教代会”“听取学校章程草案的制定和修订情况报告，提出修改意见和建议；听取学校发展规划、教职工队伍建设、教育教学改革、校园建设以及其他重大改革和重大问题解决方案的报告，提出意见和建议；听取学校年度工作、财务工作、工会工作报告以及其他专项工作报告，提出意见和建议；讨论通过学校提出的与教职工利益直接相关的福利、校内分配实施方案以及相应的教职工聘任、考核、奖惩办法；审议学校上一届（次）教职工代表大会提案的办理情况报告；按照有关工作规定和安排评议学校领导干部；通过多种方式对学校工作提出意见和建议，监督学校章程、规章制度和决策的落实，提出整改意见和建议”等。^[12]