“信访潮”、“信访洪峰”的不时显现，各级部门大接访频现极端以及信访官员对工作强度之抱怨等，诸种事例似乎都表明信访制度承受了其不可承受之重，已到了非“减负”不可的地步。关于此种现状，诚如笔者前文所析，信访制度的单纯复归并非良策，因为改革开放带来的政治一元主导的社会机构向政治、经济、社会三元社会机构的转型以及市场突进的非均衡发展，由此带来了信访制度生态的重要变化，其必须承担多元功能以适应社会转型。事实上，信访制度的现实问题并非其本身之谬误，亦非其多元功能转型失误，企图通过信访解决所有重大问题，从而达到维护稳定之终极目标。因此，我们不必沉浸于信访制度存废之辩，信访制度的功能理顺应是其真正的解困之道：信访机构不应是纠纷的主要解决者，而是纠纷解决的引导者、民众意见的吸纳者以及纠纷解决的监督者。详言之：
1.信访机构是纠纷解决的引导者
在救济手段的多元化已经成为一种世界性趋势的情境下，针对某种纠纷设置多种救济途径即为各国接受的理念，以此满足当事人的程序选择权，从而构建更加和谐的社会。但是，当面对错综复杂的纠纷以及多种纠纷解决方式时，当事人往往出现选择上的多元性无知，由此导致的后果是：当事人会选择一个其熟悉可能并不恰当的机构寻求纠纷解决。当纠纷发生时，信访机构便是当事人所熟悉的能解决问题之部门。虽然在我国社会转型过程中，信访制度的功能得以延续并增生，但在解决具体问题上功能仍然有限。以此，将纠纷当事人引向解决问题的“某个恰当程序的大门”，应为信访机构所承载之功能，由此亦可使信访机构自身功能得以理顺。
需要注意的是，信访机构纠纷解决引导角色的发挥有赖于地方政府观念的转变。关于信访案件，地方政府应从解决问题的高度对待，而不应基于短期维护目标进行压制，唯此才能畅通信访渠道。
2.信访机构是非主流的纠纷解决者
之所以将信访机构定位为非主流的纠纷解决者，原因在于：
第一，信访应只承担部分纠纷解决功能。表述自由是现代民主制度的基石，是现代宪政制度的基础，也是最重要的公民权利和政治权利之一。中国目前正处在一个利益多元化的社会，各种各样的利益团体充斥其中，而且当前不容回避的是，失地农民、下岗职工、进城务工人员、城市拆迁户等社会弱势群体日趋扩大，权力财富阶层与下层社会的结构性断裂正在逐渐形成。社会利益结构性断裂的形成，将会导致下层利益诉求无法上达，政府决策严重倾斜，进而导致社会不满情绪的日益聚集。同时，中国社会的多元利益表达机制滞后于中国社会的发展，这就迫切需要一种为各阶层尤其是为社会弱势群体表达利益的渠道，信访制度正是通过来信与来访，使得信访者能够直面机关工作人员，表达自身利益，从而使社会转型中的一小部分不适宜也不能通过其他方式有效化解的纠纷，通过信访加以解决。
第二，信访不应承担纠纷解决的主要功能。部分学者和信访官员将信访制度的现实窘境归结为信访机构的权力有限，并期望通过信访扩权来化解信访制度的压力，这事实上是一种仅看问题表面的误解。通过功能理顺，信访机构完全无需承担过多解纷功能，从而实现自我减负。事实证明：当事人在纠纷发生后，先选择信访解决纠纷者极少（见表6.3）。在对5000多名普通民众的调查中，在发生纠纷后首先选择上访作为纠纷解决途径的仅占1%，即便首选机构未能有效解决纠纷，将信访作为纠纷解决的第二选择的当事人仍不多见（见表6.4）。在第二次选择中，将上访作为纠纷解决途径的也只占4%。由此可见，在纠纷解决层面，信访并非当事人最为倾心之选择，甚或是当事人力图在纠纷解决之初刻意回避之方式。
表6.3 发生纠纷后，您首先选择的解决纠纷的途径是
表6.4 如果首选机构未解决纠纷，您第二次选择的解决纠纷的途径是
中国目前的信访活动大致可以分为三种类型：参与类信访、求决类信访和涉法类信访。参与类信访属信访制度之本源，因数量不多极易处理，涉法类信访则可纳入法治化轨道得到解决。而求决类信访的大量存在，主要原因在于：一方面，现有纠纷解决机制渠道不畅，当事人于纠纷发生后感觉救济无门而求助于信访这一灵活设置；另一方面，信访本身并不具备解决纠纷的充足资源。鉴于此，在多元纠纷解决机制渐成关注热点之今日，一则可完善现行纠纷解决框架，为当事人提供更多纠纷解决之选择，引导当事人脱离信访寻求更为恰当的纠纷解决方式；二则可从纠纷解决的经济角度考虑，于信访中引入其他社会力量，促成信访与其他纠纷解决方式之联动。
3.信访机构是权力运行的监督者
在当代中国，虽然权力监督可以通过各种各样的监督形式来体现，包括人大监督、党的监督、政府监督、司法监督等。但这些监督都是自上而下的和内部体制的监督，在实践运作中存在诸多局限。而社会民主监督则是一种政府系统外部的、自下而上的可以转化为国家法律监督的全方位的有效监督。信访因其自发的、直接的、公开的形式，集中体现了自下而上监督的特点。其不仅仅局限于对个案的追究，而且通过民情的反馈、民声的呼唤，对国家大政方针、政策、法律法规进行校对和修正。可以说，通过信访制度建立监督机制，能够有效地制约公权力，促使行政机关依法行政，更有助于维护公民的合法权益。
基于上述分析，信访制度的功能理顺在于：信访应从繁重的纠纷解决中解脱出来，而成为一个纠纷引导者、权力监督者，仅在特殊情形下作为纠纷解决者。唯此，信访制度的现实困境才有可能消解。
信访作为根植于中国本土资源的一种制度，其作用之发挥仍有较大潜力，切不可因一时之困即武断宣称应废除之。信访制度的困境并不会因为中央及地方对信访治理的重视而停止，也不会因为专家学者所提出的改革方案而在短期内得以根治，但是，契合现实的探索思考不应停止。
【注释】
[1]李宏勃：《法制现代化进程中的人民信访》，清华大学出版社2007年版，第20页。
[2]赵凌：“国内首份信访报告获高层重视”，载《南方周末》2004年11月4日。(www.xing528.com)
[3]伊文嘉、刘颖：“信访制度与司法救济途径的张力关系剖析”，载《辽宁行政学院学报》2008年第10期。
[4]狄济洪：“加强信访工作，疏通信访渠道”，载《人民日报》1998年8月31日。
[5]李宏勃：《法制现代化进程中的人民信访》，清华大学出版社2007年版，第8～9页。
[6]田文利、马立民：“民主与法治之间：信访的多维解读与多重建构”，载《南都学坛》2008年第4期。
[7]辛玲、杨岚：“信记制度功能分解与复归”，载《科学论坛》2007年第2期。
[8]本书所有表格中的统计数据均为笔者参与的最高人民法院重大司法改革项目：《多元纠纷解决机制项目问卷调查研究报告》所调研统计的数据。
[9]宋娟：“回归信访制度在纠纷解决机制中的地位”，载《法制与社会》2008年第9期。
[10]高武平：“信访制度存废辨——兼谈中国信访制度的变革之道”，载《中国农村研究网》2005年2月27日。
[11]田雷：“认真对待本土资源：论‘变法’中的人民信访制度”，载《法律适用》2009年第1期。
[12]宋振玲、赵涟漪：“信访制度的功能及实现途径”，载《党政干部学刊》，2009年第1期。
[13]辛玲、杨岚：“信记制度功能分解与复归”，载《科学论坛》2007年第2期。
[14]唐皇凤：“回归政治缓冲：当代中国信访制度功能变迁的理性审视”，载《武汉大学学报（哲学社会科学版）》2008年第4期。
[15]顾培东：《社会冲突与诉讼机制》，法律出版社2004年版，第16页。
[16]范愉：《纠纷解决的理论与实践》，清华大学出版社2007年版，第104页。
[17]马强：《论信访的功能重构》，中央民族大学2008年硕士学位论文，第14页。
[18]于建嵘：“‘信访悖论’及其出路”，载《南风窗》2009年第8期。
[19]宋娟：“回归信访制度在纠纷解决机制中的地位”，载《法制与社会》2008年第9期。
[20]范愉：《纠纷解决的理论与实践》，清华大学出版社2007年版，第76页。
[21]李宏勃：《法制现代化进程中的人民信访》，清华大学出版社2007年版，第275～276页。
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