中国信访活动：类型和作用

由于信访制度在实践运行中的“超载”现象，并因此而陷入操作困境。有研究者试图将信访制度回归本源，以重温过去“美好时光”。如有研究者指出：“信访洪峰的出现使信访制度成为各方关注的焦点。现行信访制度实际上承载了过多功能，成为我国民主法治建设和发展的一个牵制因素，因此应对其进行功能的分解与剥离，将其救济功能纳入行政诉讼和行政复议制度，监督功能分解给权力机关、司法机关和司法监察机关、审判机关，民意表达功能归还人大，最终只承担起民意表达功能和对国家机关依法用权监督功能的一部分，并进而进行组织机构的相应配置和变动。”^[13]

亦有学者从国家治理的角度阐述信访制度功能的复归，提出：中国近代国家建设的核心主题就是中央国家政权力图穿透乡村社会的经济—政治结构并牢牢控制其地方代理人，进而把乡村社会整合进国家政权的全面综合性监控体系之下。信访制度在一定程度上成为国家政权制约与监控其基层代理人的制度化工具。“由政治缓冲功能为主日益向政治控制功能为主转变是当代中国信访制度功能变迁的核心线索，中国体制转轨与社会转型带来的一系列预期后果与非预期后果共同导致了信访制度的功能变迁。在构建社会主义和谐社会的历史征程中，信访制度的功能应该有科学合理的重新定位，以信息传递与权力监督为主的政治缓冲功能将成为信访制度的核心功能，回归政治缓冲功能是当前信访制度功能定位的理性选择。”^[14]

综观各家之言，当代中国的信访制度面临非改革不可的关口。但是，信访制度的现实窘境仍警醒我们：信访制度的去向仍然是模糊而不明朗的，研究者之建言亦有反思之必要，探索信访制度变革的脚步不能停歇。不可否认，信访制度为一些问题的解决提供了机会和渠道，但夸大和强调信访的作用，强化信访部门的职权，只会导致社会成员对信访制度的更多误解，造成信访部门承担太多本不应当由其承担的社会责任，中国现行信访制度正是由于承载了太多的不合理责任，已感到力不从心、疲惫不堪；而且随着涉法信访案件的增多，司法机构的权威已受到严重挑战，强化信访制度无疑为对司法活动的行政干预提供了制度化的正当渠道。让法治这座大厦另开一扇信访之门，成为法庭之外另一个仍不具有最终权威的裁判机构。取消信访制度则多少是一种理想主义径路。一方面，应当看到，在法治进程的张力下，信访的政治属性及相关功能不可取消，甚至应该受到更充分的重视和更有力的保障。这必须将信访制度置于我国的宏观政治制度下作整体理解。信访制度是人民民主模式下增强政治合法性的重要机制，这是宏观层面的最重要背景。在人民民主模式下，当前民主和公民权利话语的勃兴已经使民主合法性成为政治合法性的一个构成部分，民主合法性的关键在于民众意志能产生有效的政治回应，因此，种种增强民主合法性的机制，例如信访制度，都需要得到巩固和加强。换言之，要补强政治合法性，在代议民主渠道需要加强、协商民主途径需要开辟的情况下，必须重视信访这样有着重要历史和现实作用的意识表达与回应机制。另一方面，信访作为一种“本土资源”，“一个地道的中国问题”，自诞生之日起即发挥着重要作用，其长期存在具有深厚的本土背景。信访制度所遭遇的现实困境只是对其运用的失误，而非其本身已无存在价值的例证。(www.xing528.com)

不难发现，关于信访制度，简单的“存”或者“废”的争论均非良策，寻求信访制度在现行体制下的变革才是可行之道。那么，信访制度的复归或人大一元信访机制是否可解信访之现实窘境呢？显然不能。信访内容的广泛性和复杂性，使得社会矛盾集中体现在信访活动中，信访制度承载了整个社会制度变革及社会稳定的重任，中国目前的信访活动大致可以分为三种类型：参与类信访、求决类信访和涉法类信访。事实上，信访是一个具有多种功能的制度，可发挥权利救济、社会控制与纠纷解决等多种作用。信访制度功能的单纯回归已无法与现实相适应。所谓信访制度不堪重负的论调主要源于现行信访制度功能并未得到真正理顺，并不能由此证明信访制度无法承载多种功能。

当下，我国正处于一个世纪性的社会结构转型时期，在一元社会结构向多元社会结构转变的过程中，社会主体的多元化将不可避免地导致利益的多元化，也因此在给社会带来活力的同时致使社会纠纷日益增多，且纠纷的表现形式日趋复杂。在此情境下，笔者认为，以纠纷解决为视角改造信访制度不失为一种现实选择。