信访制度是诞生在新中国政法传统下的一项独具特色的制度发明。一般在党政文件中所讲的“信访”，是指群众向党、政、司法、人大、政协、人民团体、新闻媒体等机构以各种方式反映情况，提出建议、批评或提出要求的活动，属于广义上的“大信访”；而在国务院《信访条例》中所讲的“信访”，则专指群众向各级政府机关及其工作部门提出建议、批评、要求等，属于狭义上的“小信访”，即行政信访。[1]鉴于信访制度之问题涉及范围颇广，故笔者于行文中取其广义。
按照应星教授的观点，新中国的信访工作可划分为三个阶段：“一是1951年至1979年的大众动员型信访。这一时期的信访受政治运动影响，主要以揭发问题和要求落实政策为主。二是1979年至1982年的拨乱反正型信访。这一时期，信访迅速从国家政治生活中的边缘走到了中心，信访规模史无前例，主要内容是要求解决历史遗留问题，平反冤假错案。三是1982年至今的安定团结型信访。信访制度最主要的功能转变为化解纠纷、实现救济。”[2]据此分析，新中国的信访制度成功实现了由传统的民主参与方式向现代纠纷化解辅助功能的转型，此种转型与新中国的社会变革高度契合，具有确证之正当性。但是，囿于我国现行纠纷解决机制渠道不畅，导致信访制度承载着社会变革及社会稳定的重任，严重的功能错位致使信访制度承受了太多社会责任。诸多纠纷或者在司法程序中转了一圈后又回到信访中，或者直接汇入信访大潮。“信访救济的特点决定了它无力应付大量复杂的纠纷，导致该救济途径的壅塞，并陷入困境。而一小部分通过信访偶然得到解决的纠纷又会产生示范效应，并不时地将信访救济的功能无限放大，使人们更加迷恋和寄希望于信访救济，”[3]而怠于寻求其他纠纷解决手段，由此使得信访制度与其他纠纷解决机制之间的关系陷入了恶性循环的困局。(www.xing528.com)
基于上述分析，笔者认为：信访制度的实践窘境并非信访制度功能转型之困，而是源于信访制度功能之未厘清。因此，片面追求维稳目标而强化信访，抑或回归信访传递民意之本源，在现实条件下均非良策。将信访制度纳入纠纷解决系统中进行剖析和建构应为可选之策。
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