河北省纠纷解决机制：现状研究与理想建构

（一）诉讼与非诉讼纠纷化解机制相衔接应遵循的原则

1.权利本位原则

现代与传统的多元化纠纷化解机制根本区别在于，前者是权利本位，而后者则是秩序本位。从秩序本位到权利本位的转变，反映了传统“官本位”社会向现代“民本位”社会过渡的历史过程。进入现代文明社会，公民的权利成为国家权力的来源和存在理由，民众的权利意识和心理倾向，得到了提升和释放，国家秩序成为服务于公民权利保障的工具，具体体现在纠纷的解决中，尤其在民事领域，更多地体现了“私法自治”的基本原则。新型多元化纠纷化解机制的法治正当性就在于它以权利保障为核心价值导向，法治深化对公民权利的保障，强调法律的统治，即以公民权利保障为核心的规则之治，是人人以法律为准则的新社会秩序。以权利本位为价值目标符合纠纷化解的内在规律性。因此诉讼与非诉讼纠纷化解机制的衔接也必须坚持权利本位的原则，以比较彻底的当事人主义之多方“沟通”，寻求一种兼顾各方合法权益、实现“共赢”的路径，保障当事人的实体权利和程序权利，从而实现社会秩序之和谐。

2.多元性原则

根据事物普遍联系性和永恒发展性原理，矛盾（纠纷）多样性决定了其化解手段的选择及化解机制的多元性，因此，我们必须勇于正视现实，积极寻求各种有益的形式以拓宽社会纠纷解决途径。诉讼与非诉讼纠纷解决机制的衔接，本质上是以自治性和自律性为基本定位，立足于各自内部机制中主体、方式、方法等要素的共性与个性，实现衔接机制体系的系统性和要素的多元化。如在人民调解纠纷解决机制中，在规范人民调解组织的同时，尽量将民间调解组织整合纳入人民调解的范围内，根据各种调解机制的需要和可能，设立多元化的标准和条件，使每一种机制都可以保留其各自特有的功能和特色，形成多元化格局和多层次的调解体系。

3.可行性和规范性原则

我国地域辽阔，民族众多，文化差异较大，纠纷的地缘性、民族性、文化性特征较为突出，因而，诉讼与非诉讼纠纷化解机制的衔接，应充分照顾到本土环境与本土资源，无论立法还是实践，应以可行性为出发点，以规范性为保障，构建一套切合实际、充满活力、实用性强、富有特色的纠纷化解机制。具体而言，在立法中要根据各地方经济社会发展程度、文化传统、民众生活方式和习俗等情况，统一确定基本法律框架前提下，授权地方发挥自主性和灵活性的优势。同时注重规范性法律文件之间的协调，以保证实践中具有可操作性。在加强对多元化纠纷解决机制的财政支持、资源配置和推动同时，厘清各类调解的地位、作用、形式和效力等，设置相应的程序、运行机制，以衔接机制更加合理的运作，在充分保留各自的功能、发挥各自作用的同时，取长补短、相互协调，即所谓不缺位、不错位、不越位。

4.开放性原则

所谓开放性，就是系统内部各要素，系统与周围环境的相互关系、相互作用，通过吸收借鉴完善，扩充系统功能，实现系统功能的优化。这种开放性是系统存在和发展的必要条件。纠纷解决的发展史表明，各类、各种、各时代、各民族、各国度的纠纷解决机制体系都是在相互联系和借鉴中丰富和发展的。在我国，诉讼调解借鉴了人民调解的有益经验，人民调解又吸收了诉讼调解的规范化的运行模式。西方的ADR借鉴了我们“东方之花”经验，我们的多元化纠纷解决方式又借鉴了西方的ADR经验。因此，诉讼与非诉讼纠纷化解机制衔接体系的构建，必须坚持开放性原则，通过系统内部的开放，加速“自组织”运动过程。通过对多元化纠纷化解机制和整个社会的开放，摄取各方面的成果和信息，与外界实现信息、方式方法、模式的转换。实践中要实现衔接体系的效果，特别要注重对民众的开放，深刻体察民情，让他们从感情上认同，方式上接受，这样才能使整个体系具有时代特性和深刻性、丰富性和立体型。这种开放还要坚持传统，珍视自己的特质和个性，以有利于诉讼调解和人民调解自身的存在和发展为原则，以两者的衔接体系建设为前提，克服简单的经验思维和反馈思维，要进行科学具体的分析和鉴别，选择恰当模式、途径，以实现自身体系的生机和活力。

5.司法审查原则

司法审查是最终保证人民调解解纷机制的合法性。保留司法权对非诉讼纠纷化解机制的最终审查，既是国家权力对公民权利的保障体现，也是保证司法对全社会的权利义务格局的最终调整和规范的法制性要求。因此在两大纠纷化解机制衔接体系的构建中，必须坚持司法审查的原则，特别是对调解协议的司法确认制度的设计中，要严格落实司法审查的原则，明确法院审查的方式、内容，确保人民调解协议的合法性和规范性，促进人民调解制度的不断完善，为与诉讼调解的衔接奠定基础。

（二）建立多元化纠纷解决机制引导机制^[8]

由于当事人在纠纷选择上的“多元性无知”，引导机制之于纠纷当事人而言，在理性选择纠纷解决机制层面至关重要；与此同时，现有实质发挥着引导角色之主体（法官、律师、信访机构）基于各种因素难以真正担当纠纷解决方式之理性引导者。鉴于此，寻求一种在多元纠纷解决机制蓬勃发展背景下有效的纠纷解决引导模式尤为迫切。笔者认为：在现有条件，对现有引导主体进行颠覆性解构并无必要，当然，停留在简单的修补层面亦不可取。理想的引导模式是：以在司法行政机构建立纠纷解决咨询中心为主，以律师、法院等主体发挥引导作用为辅，形成“一元多层次”的多元纠纷解决机制引导模式。具体而言，以下问题值得探讨：

1.司法行政机关设置纠纷解决咨询中心的正当性问题

理论与实践已经证明：现有纠纷解决引导主体或基于政治需要，抑或受制于自己利益，很难反映当事人的真实需求。司法行政机关设置纠纷解决咨询中心，作为专门的纠纷解决指引者，其优势在于：

第一，纠纷解决咨询中心之设立，可以还原某些机构本身之职能。专门引导机构之设立，一方面可使信访机构回归其“政治参与”、“民主管理”之本源，而非异化为纠纷的“最终解决者”、权利的“最终救济者”；同时，也可撤销附设于相关部门的所谓“信访机构”，从而为信访正本清源；另一方面，亦可使法院从“全能战士”的束缚下得以解脱，充分发挥纠纷解决者角色。

第二，司法行政机关设置纠纷解决咨询中心，符合其角色定位。司法行政机关作为律师、监狱、人民调解组织等的管理者，其对各种纠纷及纠纷解决方式极为熟悉，此种职能上的天然优势无疑为司法行政机关作为纠纷解决方式的引导者提供了便利条件。同时，司法行政机关作为法制宣传者，将“纠纷发生后的理性选择”作为法制宣传的内容之一，无疑也极为方便，既丰富了法制宣传之内涵，又能达到消解当事人面临纠纷时无所适从之窘境，从而防止纠纷解决方式的非理性选择。此可谓“一箭双雕”。此外，司法行政机关作为法律服务者，丰富的实践经验有助于其准确把握各种矛盾特质，据此为当事人提供合理指引。例如，司法部自1999年倡导设立的“148法律服务热线”，经过10年的发展，在各地广泛设立。在千锤百炼的环境中，显然，司法行政机构的工作人员已完全具备了纠纷引导能力。

第三，司法行政机关设置纠纷解决咨询中心，有助于保持中立。纠纷解决方式之引导者，其超然地位应是当事人信任之基石。纠纷解决方式引导者之所以以第三方身份介入纠纷，其目的不应是为加入一方，对抗另一方，而应是充分利用其利益无涉的超然地位来引导和促成纠纷解决。受此目的制约，纠纷引导者的角色定位只能是在纠纷双方当事人之间恪守中立，唯此才能分辨与纠纷相关联的事实过程，并在此基础上提出相对合理的处置方式。诚如前文所言，法官、律师等解纷主体往往容易基于自己利益考虑而难保其中立，进而导致纠纷引导中产生某种非理性倾向。而设置于司法行政机关的纠纷解决咨询中心，其作为国家机关身份，不像律师迫于生存而只考虑维护自己利益；同时，其并非纠纷的主要直接解决者，亦不像法官有回避负担之担心。有上二者，司法行政机关设置纠纷解决咨询中心，可保其中立。

2.纠纷解决咨询中心的操作性问题

所谓机制，泛指一个工作系统的组织或部分之间相互作用的过程和方式。鉴于此种理解，能称之为机制者，必有协调之运行方式。就纠纷解决引导机制而言，其本身担负着将纷繁复杂之纠纷或非理性之当事人指向正确方向之使命，故自身运作的合理性至关重要。关于引导机制的操作性问题，笔者拟回避传统的“步骤式”说明，而采用对引导机制的特性进行阐明的迂回论述方式。理想的引导机制，应具备以下特征：①引导机制适用的任意性。即纠纷当事人是否选择引导机制，何时选择引导机制以及选择哪一机构进行引导均由当事人自己决定，他人不得强制。摒弃“以牺牲当事人的意思自治和选择权为代价”的强制性引导机制，将选择权赋予当事人，或许更符合民主法治国家的应有之义。毕竟，如何解决纠纷更合理，当事人的内心认同更重要。②引导机构作用的双重性。矛盾的复杂性昭示着：转型时期的中国，在庞杂的纠纷网络中，每一纠纷均有其自身特点，因此，不同纠纷解决方式亦应不同。基于此，引导机构的作用不应局限于纯粹的单向指路者，而应在担当指路者角色的同时，作为亲自参与的引路者。即一方面，引导机构对于基于误会等原因而产生的轻微纠纷，可引导双方就地解决，现场化解纠纷；另一方面，对于引导机构本身不能化解之矛盾，则应为当事人提供可选择之解决方式。③引导机构指引的层次性。纠纷当事人在纠纷解决过程中，设想若其已求助于某一引导机构，该引导机构亦为其提供了应选择的纠纷解决方式，这一进程是否意味着纠纷解决方式引导之结束？答案无疑是否定的，或许可以这样说，这仅是引导的开始。之所以下如此结论，原因在于：其一，纠纷解决引导机构，毕竟不同于纠纷的真正解决机构，虽其了解事实，但难言完全而充分，据此提出的纠纷解决方式显然不宜认定为最佳解决纠纷的途径；其二，纠纷当事人，是变化中的当事人，基于对方态度转变，自身认识深入等因素影响，其对待纠纷的态度和选择纠纷解决的方式也会随之而改变；其三，囿于认识差异，某一引导机构认定的纠纷解决最佳方案，未必是当事人的心仪之选。因而，当纠纷当事人面临纠纷寻求帮助时，引导机构应因地、因时制宜，提供多层次引导，而不能武断的“一锤定音”。

3.引导机制的推广问题

多元纠纷解决机制引导机制之建构，目的在于解决当事人在纠纷面前对多种纠纷解决方式的“多元性”无知。同时面临的一个问题是：如何解决当事人对引导机制的无知？建构而虚置，无疑会使引导机制遭遇多种纠纷解决方式之尴尬。针对此问题，笔者认为，应将短期目标与长远目标结合起来加以考虑：就目前而言，可通过加强宣传的手段，使广大民众认识到：社会存在这样一个机构，能在矛盾发生后为你提供帮助。就长远来看，应使社会民众信任纠纷引导机构，进而确信其引导。引导机构能够真正在纠纷分流中发挥作用，当事人之信任应为关键要素。心理学家多伊奇则认为，信任的产生是个人心理所作的一种预期，当个人的预期损失大于预期受益时，信任就会自然消失。当发生纠纷时，纠纷当事人出于对某一引导者之信任，或接受其安排解决纠纷，或接受其推荐选择其他纠纷解决方式，这其中均需信任这样一种内在机制发挥作用，由此形成一种纠纷引导的顺畅，纠纷解决方式合理的社会治理模式。

（三）能动司法理念下人民法院在纠纷解决机制中的重新定位

当前，就我国法院所承载的社会功能来看，法院不仅肩负了司法审判、解决纠纷的职能，而且还被赋予了维护社会稳定、弘扬社会道德准则、为经济发展提供法律支持和保障的社会职责。法院的多重功能决定了能动司法的必然性，同时，法官在个案中的能动司法也应努力满足法院的多重功能。法院活动的基本样式是解决当事人之间的纠纷，这也是法院区别于其他机关的本质之所在，是决定法院之所以成为法院的基本内核。因此，从法院功能专一化的角度来看，这些非裁判性功能应该从法院的功能范围中剥离出去，对法院的功能进行重新定位，以实现法院功能的“纯化”，并将能动司法的运行范围界定在法院的应有功能范畴之内。当然，法院也应适当延伸其功能，在纠纷解决体系中承担应有的责任。

1.人民法院是社会纠纷解决的最终保障者

人民法院是社会正义的最后一道防线，是全社会各种矛和纠纷的终局解决者。一方面，在直接化解当事人纠纷层面，人民法院通过直接行使审判权，促成纠纷的最终解决。在这一点上，司法追求的目标并非仅仅是化解纠纷，而是实现法律效果和社会效果的统一，真正做到“案结事了”，避免纠纷被再度提起或转换形态、没完没了地循环往复。法院如何裁判也是对社会价值的引导，法院的裁判要让当事人真正理解和体会司法的权威，感受到司法的公正，力求使其从心底达到“胜败皆服”的客观效果。另一方面，法院应发挥对诉讼外纠纷解决方式的监督作用。非诉讼纠纷解决机构为了实现自身的纠纷解决功能，多是积极地寻求获得各方的合意，而其间产生的对立和紧张一部分由纠纷处理机构本身采取措施加以缓解，一部分则以当事人退出非诉讼纠纷处理方式，转而诉诸法院的形式表现出来。20世纪末兴起的全球性司法改革浪潮的一个突出特点是：法院外纠纷解决机制在政府和民间的共同协助下，快速增长，监督这些机构上升为法院的重要职能。可以说，大多数纠纷是通过法院监督下的法院外纠纷解决机构处理的，或者是在法官的监督下在开庭审理之前解决的。在更多的场景中，司法救济只是一个默默无闻的旁观者，但在能动司法理念下，法院更应积极探究相应机制，主动扮演好社会纠纷的最终保障者这一角色。

2.人民法院是非诉讼纠纷化解机制的指导者

鉴于人民法院的司法权威与职业特性，在纠纷解决机制中应作为不同纠纷解决方式的引导者，其主要功能先体现为法律导向功能。法律处理诉讼案件的过程本身既是对特定的当事人提供服务，又是对社会提供公共产品，裁判的结果向社会传递着明确的化解纠纷的规则信息，这些信息为非诉讼纠纷解决提供明确的法律导向。同时，法院在非诉讼纠纷解决过程中更需要发挥积极性、主动性。正如苏力所言，如果仅仅就解决纠纷而言，当事人完全没有必要找法院，事实上最大量的纠纷是通过其他方式——行政的、调解的、仲裁的、自救的方式解决的……现代法院的功能确实已经从原先的解决纠纷日益转向通过具体的纠纷解决而建立一套旨在影响当下案件当事人和其他人的未来行为的规则。

3.人民法院是诉讼与非诉讼纠纷化解机制的协调者

多元化纠纷解决机制，重在通过纠纷处理机制的多元化，体现共同的价值目标：就是最大限度地增加社会和谐因素，最大限度地减少不和谐因素。目前，我国的多种纠纷处理机制是客观存在的，而如果把多元化纠纷解决机制作为一个整体加以评价的时候，其实效性的一个重要评价指标就是各种机制之间的衔接是否顺畅，其中最为重要的就是非诉讼纠纷解决机制与诉讼纠纷解决机制之间的衔接问题。如前文所述，从我国目前现有的各种纠纷处理途径看，诉讼与非诉讼纠纷解决机制之间尚未能形成一个有效的协调机制，相互间的衔接和互补不够，非诉讼纠纷解决机制还有待于得到社会应有的尊重，效力需要得到司法保障。在多元化纠纷解决机制运行过程中，法院应当是各种机制有效运行的最权威、最有力度的协调者。

（四）以《人民调解法》颁布为契机完善人民调解制度

目前，全国共有人民调解组织八十多万个，人民调解员四百多万人，形成了覆盖广大城乡的人民调解工作网络。2008年，人民调解组织调解民间纠纷五百多万件，调解成功率达96.9%。经人民调解后又诉至法院的纠纷仅占调解纠纷总数的1%，被法院裁定维持调解协议的比例高达90.6%^[9]。人民调解与司法调解、行政调解、行业调解等共同构成的“大调解”体系，为预防和减少民间纠纷、化解社会矛盾、维护社会和谐稳定发挥了重要作用。2011年1月正式施行的《人民调解法》，是一部全面规范人民调解工作的法律，确立了我国人民调解制度的法律地位和基本框架，为人民调解工作提供了坚实的法制保障，对于推动人民调解工作的法制化、规范化、制度化建设具有十分重要的意义。但由于《人民调解法》一共只有35条，对于纷繁复杂的人民调解工作来说，我们应在实践中以此为据，不断丰富完善具体操作措施。

1.建立健全人民调解组织

尽管在调研中我们看到人民调解组织广泛存在并发挥着作用，但是离调解组织的普遍化和常态化仍有差距，矛盾纠纷化解在基层多是作为一种口号，并未在纠纷解决的实际中完全实现。因此，推行多元调解的首要任务在于：结合各种纠纷特点，建立完善的各种调解组织网络，真正适应基层的矛盾化解需求。

加强组织建设，一方面是要有量的拓展，扩展人民调解网络，另一方面是组织的规范。①在农村建立乡镇人民调解中心与专职调解员相结合的制度。以专职调解员取代村民委员会下设的人民调解委员会。作为专职调解员，可以依照调解员的条件进行选择而不需要考虑其他的工作需要，可以进行较为专业的培训提升其业务能力，可以建立调解员与其所在乡镇民事调解中心的业务指导和工作依附关系，在调解范围上双方可加以适当分工，由调解员承担简单的民间纠纷的调解工作，而较为复杂的或需要制作正式调解书或需要法院确认其效力或当事人要求的，都可转由乡镇民事调解中心调解或由其配合调解。②建立城市区域性民事纠纷调解中心与行业纠纷调解中心相结合的制度。以城市区域性民事纠纷调解中心逐步取代居民委员会下属的人民调解委员会。③建立各种专业性和行业性的民事调解组织。有关行政机关或行业协会开展民事调解工作，在中国早已存在，但一直缺乏制度的规范，如在公安部门进行的有关交通事故民事赔偿的调解，消费者协会对于消费纠纷的调解，妇联对涉及保护妇女权益民事纠纷的调解等，但由于其效力问题未予确立，这些调解的功效不大。所以，需建立有关专业性和行业性民事调解组织制度。

2.大力提升人民调解员素质

调解的成功率和当事人的满意程度往往取决于调解人的权威、经验和技巧。其中，权威是指调解机构及其成员的公正性、个人能力、地位等因素，决定着当事人对调解的信任程度。由此可见，人民调解工作做得如何与人民调解员的素质息息相关。因此，必须提高人民调解员的素质，具体而言：①强化培训是提高调解员业务素质的主要途径。培训内容包括调解基础知识、现行法律法规政策、成功案例以及其他实用性较大、操作性较强的不同形式的业务培训，重点突出调解技能的运用。另外，可通过选聘人民调解员担任人民陪审员、组织调解干部观摩审判等方式，与人民法院进行沟通和协商，从而有效提高人民调解员的法律知识、调解艺术和工作水平。②确保调解人员选拔渠道多样化。面向社会招聘法律专门人才，充实到基层队伍中去，逐步实现调解人员和调解队伍的职业化、专业化、年轻化。③建立相应的保证措施，保障优秀人民调解员队伍的相对稳定。由于人民调解工作的特殊性，人民调解员在进行调解的过程中，也会遇到危及人身安全及财产安全的事件，其家庭也可能受到较大影响，因此，对于从事人民调解这一特殊工作的人群，应由政府出面，全面实施平安保险和人身保险制度，解决调解人员的后顾之忧，并对其家庭进行照顾，能够让其家人的安全及其他方面得到保证。对于长期从事人民调解工作、成绩优异的人民调解员既要实施社会养老保险制度，又要发给调解上岗证，凭证持续从事人民调解工作，以保障人民调解队伍的相对稳定性。

3.规范完善调解程序

人民调解属于民间自治的纠纷解决方式，侧重追求实质正义。然而，由于自治而不能自足，自治如被强调至绝对程度会出现社会松散和解体的趋势，导致国家法难以及于社会。同时又会面临“向穷人出售廉价、低质、粗糙的正义”的指责。因此为了避免将人民调解制度的灵魂“合意”沦为恣意，充分发挥人民调解的功能，牺牲人民调解制度的部分灵活性特点，从而使其走向程序化、制度化则是其必然选择。而程序化的规定，就是为了防止第三人对于合意的形成进行压制，这是调解过程程序化建设的本质所在。在实现调解的规范化方面应注意以下几点：①实行依法调解。人民调解在迅捷高效地解决纠纷的同时，也须兼顾弘扬法治精神，深化法制意识，明确权利义务界限，以确保法律正义不至于在调解的灵活性和简易性中淡化和流失，这就要求人民调解应从合理性出发，建立依法调解的形式、机制、运行规则。②规定告知制度。人民调解委员会应当将纠纷受理范围，调解程序等注意事项予以公告，使人民群众都能充分了解、认同人民调解委员会的调解范围和操作流程，便于人民群众尤其是当事人能及时参加，作好准备，利用人民调解制度。③人民调解员要保持在调解程序中的中立性。人民调解员的中立性是非诉讼纠纷解决程序的基本原则。为了保证人民调解员的中立性，就必须在程序中进行相应的制度设计，如回避制度。(www.xing528.com)

4.完善人民调解协议执行保障

虽然最高人民法院2009年发布的《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》和将于2011年施行的《人民调解法》均确立了对人民调解协议的司法确认程序，但民众的无知和具体操作程序的缺乏导致立法与实践的背离。鉴于此种情况，可从以下两方面加以努力：其一，在完善人民调解组织网络和提高人民调解员素质的同时，加大对《人民调解法》当中确立的“司法确认程序”的宣传力度。可以通过印发简明宣传册和典型案例引导等方式，使普通民众认识到人民调解也可以取得在纠纷化解上的良好效果，在法律效力上不逊判决。其二，人民法院应当加强对人民调解组织的指导，保证人民调解组织调解的案件不违背法律的强制性规定，能够顺利获得人民法院的确认，提升民众对人民调解组织的认可。同时，人民法院亦应当建立明确的司法确认操作程序，方便民众申请。

（四）构建规范完善的行政调解体系

行政调解作为一种具有优势的非诉讼纠纷解决方式，因规范性缺失而难以充分地发挥其化解纠纷的作用，因此，在市场经济依法行政的理念下，构建规范完善的行政调解体系，是重现行政调解本原功能的重要举措。

1.明确行政调解的范围

行政调解范围太狭窄，已饱受诟病。就目前的主流观点来看，行政调解的主要范畴应界定为：①与行政管理有关的民事或经济纠纷。在行政管理或其他公益或私益活动过程中，只要是为了实现行政目标的目的，而发生手段和方式或相关事项的争议，均可纳入行政调解范围，若出现纠纷，行政主体可凭借其行政管理经验，综合运用法律知识和专业知识进行调解解决。②影响地区或社会稳定的民事纠纷。具体而言，不仅包括层出不穷的消费者权益保护、环境侵权等现代型纠纷，而且包括以民间纠纷、经济纠纷、行政纠纷三者复合而成的结构性纠纷，如城市化改造土地征用出现的纠纷、企业改制引发的纠纷、企业破产、企业拖欠工资引发的群体性纠纷等等。③所有的行政纠纷。诸如具体行政隶属关系内部各单位成员之间的有关行政争议、公民与行政机关发生的纠纷均可通过行政调解解决。大多数上访案件表明，行政相对人与行政主体之间发生的与行政纠纷，往往不选择司法机关而是通过信访途径寻求上级行政机关解决。因此，将行政纠纷纳入行政调解范畴符合人们的心理需求，有助于问题的解决。

2.完善行政调解队伍

现实中行政调解人员的整体素质不高，影响了该制度在解决纠纷中的作用，因此，需要从多方面提高行政调解人员的素质。其一，要端正思想，明确定位。首先，行政调解人员在调解中处于居中的调解地位，要有相对超然的角色认知，要保持不偏不倚的立场，而不能凭关系、人情压制一方，袒护一方。其次，行政调解人员要有依法行政、依法服务的理念，而不能搞官僚主义、长官意志，凭自己的意愿强制调解。其二，通过选拔、招考的方式把素质高，观念新、能力强，法律素养好的人吸纳到调解队伍中，可以提高调解机构解决社会纠纷的能力，改善调解机构在人们心中的形象。其三，定期对调解人员进行教育、培训，增强他们的法制意识，使其知法、懂法，切实按法律办事。只有对调解人员进行法律教育，使其知法、懂法、用法，使其在法律的框架内进行调解，才可能使调解的结果既合情合理，又合规合法。此外，可以设立行政调解人才库，吸纳具有专业知识的调解人员，培养高素质的调解人员，调解人才库也可以吸引律师工作者参与进来。作为社会法律工作者，律师熟知国家的法律和政策，受争议双方当事人的委托，以中间人的身份主持非诉讼调解，一般容易得到各争议当事人的信赖。因此，律师居间主持调解能够发挥独特的作用。随着我国社会主义市场经济的发展和律师制度的不断完善，律师主持调解必将成为律师的重要业务之一。

3.健全行政调解程序

实践中，行政调解的程序一般按照以下步骤进行：申请—受理—调查—调解。在此过程中，应注意以下两方面的问题：①行政调解必须以自愿为原则。自愿原则可以保证调解的合意性质，与当事人主义的精神相一致，并可充分实现当事人的处分权，也是保证调解协议的效力和正当性的根据所在。同时自愿原则必须在不违反法律、法规和政策，不影响和损害当事人、第三人的权益和公共利益的前提下适用。②行政调解应赋予当事人听证权。这是程序民主、程序正义的基本要求，是公民主体地位的体现。听证权是指行政主体在制作行政调解协议之前，要给予双方当事人陈述、申辩和质证的权利。由于“权力行政”影响，行政主体往往不能充分听取当事人陈述和申辩，当事人的听证权受到侵害，对行政主体失去信任，行政调解执行难以奏效。而有了听证权的保障，行政主体对当事人进行说服、劝告并引导，并对情况进一步澄清，从而使调解协议顺利履行。

4.建立行政协议保障执行措施

（1）把最终达成的行政调解协议送交法院审核确认。对于经行政机构主持双方当事人自愿达成的行政调解协议，可以由行政机构送交法院的行政庭或法院设立的其他专门机构进行审核确认。还可以再设定一定的期限，以方便当事人深思熟虑，全面思考协议的内容，完善协议的内容。

（2）把行政调解作为部分纠纷的先行处理程序。可以考虑把行政调解作为部分纠纷的先行处理程序，当某些纠纷产生时，当事人必须要先申请进行行政调解，当调解不成功时，才可以选择其他救济措施。这种方法表面上看起来是与调解制度的自愿原则不一致，实际上是一种理性的权宜之计。因为把调解作为部分纠纷的先行处理程序，并没有剥夺当事人实体性权利，也谈不上剥夺当事人程序性权利，一旦当事人没有调解成功，仍然可以选择其他救济程序来保障其权利。在实践中，很多行政机构遇到纠纷或者群体性上访事件时，根据相关政策的引导都会积极采取先行调解的措施，矛盾纠纷能够通过调解解决的，就不进入诉讼程序，争取做到把矛盾解决在基层，化解在基层。

（3）赋予行政调解协议合同的法律效力，对达成的调解协议予以公证。行政调解协议没有法律约束力，协议的执行完全依靠当事人的自觉。无论从行政调解主体的权威性，还是从达成调解协议的正式性上来看，都应赋予行政调解协议合同的法律效力。如果双方达成调解协议后的一定期限内，又有新的证据和要求，可以请求有关机关再次进行调解，如果在这个期限内既没有提交新的证据、要求等，又不履行所达成的调解协议，可以就调解协议中的争议提起诉讼，而不是对原来双方之间的纠纷再次进行解决。对于某些纠纷（比如，知识产权纠纷、经济合同纠纷、因交通事故引起的损害赔偿纠纷、城市建设部门的解迁纠纷、土地纠纷、劳动争议纠纷等），经行政机构达成调解协议的，具有合同的法律效力，对于达成的调解协议可以进行公证。

5.确立行政调解责任追究制度

责任是规范实施的保障，缺少了责任，则制度难以约束。只有确立行政调解责任追究制度，行政调解机构及其工作人员才能真正服务于民，促进行政调解活动在人们所期盼的和谐社会的轨道上健康、有序地运行。其一，对行政调解主体违法的追责。行政调解的主体如果不具有合法身份则必然导致对当事人诉权的滥用。因此，应允许受害人将违法的行政调解主体作为被告提起行政诉讼。只有给予行政调解主体相应的责任约束，才能保障当事人行使相应的行政救济措施，以维护其合法权益。其二，对行政调解行为违法的追责。如果当事人认为调解协议是采取强迫、欺骗等违法手段达成的，违反自愿等合法原则，应当允许当事人在一定期限内，以调解事项为由向上一级行政机关提出申诉或申请复议。由于现行法律中行政诉讼受案范围的限制，在审判实践中，对不服行政调解起诉的，人民法院也一概不予受理。鉴于现实中行政调解主体侵犯当事人权益情况的存在，对这种违法的行政调解行为当事人或反悔或不服，如果没有相应的追责机制，会直接损害行政相对方的合法权益。由于行政复议和行政诉讼都有一定的时限，在实践中存在调解主体人为操作，拖延时间而耽误了当事人寻求其他救济的机会。因此，还应当规定调解的时限，不仅可以从法律上明确调解人员的责任，而且有利于消除久调不解而浪费行政资源的现象发生，保障调解的效率。

（五）立足诉讼调解以实现与行业调解的衔接转换

1.行业调解与诉讼调解的转换形式

（1）诉前法院“引导”的“社会ADR”形式。其实现路径为：法院在收到当事人的诉状或口头起诉后立案之前，通过口头或书面的形式劝导当事人选择行业协会或者其他组织以调解的方式解决纠纷。由于在立案之前法院对纠纷并未取得审判权，该种形式虽属于“社会ADR”的形式，但由于法院对调解程序的开始起到了引导、推荐、联系的作用，所以严格地说，法院的介入也起到了功不可没的作用，应定性为法院“引导”的“社会ADR”。而一些法院在实践中采取诉前委托的方式与其他组织的调解进行衔接，该种做法没有理论上的依据，因为我国实行的并非登记立案制，而是审查立案制，在立案之前的审查阶段，法院对纠纷并未取得审判权，既然未取得审判权，那么也无权将案件委托给其他组织。而且这种不予立案即委托的做法实际上也违反了《民事诉讼法》第112条“应当在7日内立案”的规定，有剥夺或妨碍当事人行使诉权的嫌疑。因而有的专家称“许多法院的诉前委托调解尝试正在背离司法的规律而走上了一条不归路。如对于已诉至法院但尚未立案的纠纷，片面地强调法院的积案压力和案多人少的困难，片面追求调解率，无视当事人的裁判请求权，像甩包袱一样将纠纷转移给其他机构、个人调处解决，使法院变成了纠纷处理的最大中转站而非实现司法正义的最后堡垒。”

（2）诉后法院“主导”的司法ADR（或法院附设ADR）的形式。法院立案后采取委托调解、邀请协助调解的形式（其中以委托调解为主）实现行业调解及其他组织调解与诉讼调解的转换应成为最主要最经常的形式。立案后的委托调解实质上是法院将自己审判权中的调解权临时委托其他组织和个人行使，用这种方式将行业调解组织及其他组织的调解活动纳入到法院调解的范畴，来达到缓解诉讼压力、满足群众解决纠纷的需求、建设和谐社会的三重需要。其形式实际上就是“法院附设ADR”的形式，即以法院为主导，在调解的两端均有法院的介入，首端由法院委托开始，尾端由法院对调解协议的确认或继续审理案件结束，调解过程则与法院没有直接的关联。该种做法在许多地方法院的试行也收到了良好的社会效果。

2.良性衔接的机制架构

（1）外部机构设置及人员构成。首先，应在各地政法委设立常设的衔接工作领导机构，由专职人员担任领导并开展工作，并确定统一的名称。衔接领导机构应负责领导、协调各部门的衔接工作，比如解决经费、组织机构、办公设施、制定工作实施意见、督导落实等。其次，应建立健全行业协会及其他社会组织，已经建立的应完善其调解纠纷的功能，选配专职或兼职的调解员，并定期培训，建立起一个能够承担调解纠纷任务的组织网络和人员网络。同时加强行业协会的立法、促进行业协会及其他组织的工作规程的制定。最后，应大力鼓励、扶持各种新形式的纠纷调解组织的发展，并公开招募志愿者，法院应当选择适宜于调解的纠纷，逐步扩大委托调解的范围，扶持这些新生的第三方调解组织。

（2）内部机构设置及人员构成。法院内部应统一成立专门机构，负责调解衔接工作是毋庸置疑的。考虑到各地法院民庭受案范围不一的情况，该机构设在立案庭更能对民事案件进行整体把握，也便于操作。具体操作中，对于立案前的法律解释、引导工作应由每个负责立案的人员负责，对于起诉者同意其纠纷先行由行业协会或其他组织调解的，应当劝导其暂时不起诉，并由专门负责调解衔接工作的人员为其联系调解机构。对于立案后的审前委托由立案庭负责调解衔接工作的机构负责联系并委托。对于移交到各审判庭的案件的审中委托由各审判庭负责。

（3）经费上的保障及支配。经费问题是制约衔接工作的一个瓶颈。从理论上说多种纠纷解决机制互相衔接共同解决社会纠纷，应当是现代社会中政府的职责，因此衔接经费应纳入政府财政预算。从实践中看，新的诉讼收费办法施行后，法院的诉讼费收入尚不能满足自身审判工作的需要，肯定无法支出这部分费用；而各种行业协会及其他组织发展并不完备，有些其自身的经费尚不能解决，就是有多余经费的协会和组织也不会愿意投入到这项既花钱又出力的工作中来。所以还是应当由政府列入财政预算拨出专项资金才能保障这项工作的开展。对于专项资金应由政法委成立的衔接工作专门机构进行监管，该资金应主要用于两个方面：一是保障衔接工作硬件设施的配备；二是发挥经济杠杆的作用，对于调解组织和人员给予补贴，刺激衔接工作的开展。可以采取将解决纠纷工作任务通过签订契约的方式分配给行业调解组织的办法，考核其履约情况并据此核拨经费。承认行业调解等民间社会组织承担解决纠纷工作的价值，树立“对价”理念，这种模式既能减轻政府财政的压力，也能维系法律框架内行业调解组织自治性；既有利于行业调解组织严格落实行业调解员的准入制度、聘任制度，不断完善行业调解自身建设和内部机构设置，也有利于吸纳法律素质和专业素质较强的行业调解员，不断提高行业调解的信誉和社会公信力。

（六）建立诉讼与非诉讼纠纷化解机制的保障措施

人民调解、行政调解与诉讼调解的衔接，属于诉讼外纠纷解决机制与诉讼制度衔接的范畴。具体而言，分为人民调解与诉讼调解之间以及行政调解与诉讼调解之间的制度衔接。制度衔接的内涵包括程序上的衔接和效力上的衔接。首先，在程序衔接方面：一是进行诉前引导，凡符合民事诉讼法关于适用简易程序的纠纷，建议当事人先行调解。婚姻家庭、邻里纠纷、小额债务纠纷起诉到法院的，法院可以建议当事人选择人民调解解决。涉及交通事故、征地拆迁、消费纠纷等涉及具体行政机关管理范围的纠纷，法官可以建议当事人选择行政调解解决。一旦亲身经历了人民调解或行政调解所发挥的作用，便会明白这一机制的好处，既可以维护双方间的和谐关系，客观上又缓解了法院诉讼的压力。但如果纠纷已先行调解，经过人民调解或行政调解后不能达成调解协议的，调解组织应引导当事人选择诉讼途径，理性解决纠纷。二是诉中和诉后的委托调解和协助调解。2004年，最高人民法院发布了《关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》，创设了新型的调解方式，包括委托调解和协助调解。委托调解制度，就是法院委托符合协助调解人资格的单位或个人对案件进行调解，达成调解协议后，法院应当依法予以确认；协助调解制度，也就是法院可以邀请与当事人有特定关系或与案件有一定联系的企事业单位、社会团体或者其他组织和具有专门知识、特定社会经验、与当事人有特定关系并有利于促成调解的个人协助调解工作。对于已经立案，但适用人民调解的案件或需要专业性知识进行调解的案件，法院在征得当事人同意后，可以委托人民调解组织或行政机关进行调解，或邀请人民调解员或具有专业知识的行政人员协助调解。这两种制度都是法院在探索与诉讼外调解制度进行衔接的有益尝试，有利于减轻讼累、降低成本、方便群众。其次，在效力衔接方面：从现实的层面上，调解不仅有利于人民内部矛盾的迅速解决，并且有利于减轻法院的诉累。对于当事人通过人民调解和行政调解达成的调解协议，法院除了进行形式上的司法审查，只要没有违背自愿、合法的原则，应赋予其直接的法律执行力。这样才能真正发挥人民调解和行政调解的优势，使其作为诉讼外纠纷解决机制的价值得以突显，从而与诉讼调解真正形成功能上互补与制度上的衔接。

毋庸置疑，多元化纠纷解决机制之建构是中国未来社会治理的必然选择。河北省已在纠纷解决机制的探索中取得了令人瞩目的成就：“三位一体”大调解制度在纠纷化解层面成绩斐然，“廊坊经验”更是蜚声海内外。但在辉煌的成就背后，我们亦应注意到：当代中国的多元化纠纷解决机制与世界各国一样，正处在日新月异的发展之中，而由于社会转型和高速发展，中国的纠纷解决机制又面临和经历着特殊的重构过程。显然，准确把握纠纷化解机制在未来的具体样态存在诸多困难，但一种诉讼与非诉讼纠纷解决机制完美衔接的社会纠纷化解体系必将在中国逐步形成。

美好的愿景尚未实现，探索的脚步不应停止！

【注释】

[1]本章的写作源于对河北省大调解机制的调研。

[2]由于纠纷这一概念的出现总是与冲突相伴而来，因此纠纷与冲突在诸多情况下是混用的。但亦有学者对此提出质疑，如赵旭东教授在其《纠纷与纠纷解决原论——从成因到理念的深度分析》一书中提到：纠纷和冲突显然不是一个层次上的概念，只有那些属于法律框架之内的诸种不协调现象才能称之为纠纷，冲突属于纠纷的上位概念，纠纷是冲突的部分表现。鉴于本报告对纠纷之探讨立足于广义范畴，故对冲突和纠纷不加区分，在同一意义上使用。

[3]本章所涉及的表格中，如无特别说明，“有效”是指被调查者对调查问卷的作答符合要求；“缺失”指被调查者未对该题做出选择或者选择不符合问卷的作答要求；“选项”指调查问卷所设计的被选择项；“频率”指选择某一选项的被调查者人数；“有效百分比”指选择某一选项的被调查者占被调查总人数的百分比。

[4]在廊坊市进行调研过程中，当提及“日常生活中发生了纠纷，您首先想到由谁处理？”时，一位家住康乐小区的张女士直言：找法院处理，根本不会考虑人民调解组织等其他机构。而当问及某些律师是否会引导当事人通过诉讼外方式解决纠纷时，不少律师坦言：在生存压力下，大多推荐当事人选择诉讼。

[5]因为此题设计的是多选题，因此1人可能选择多个选项，故而频率总计会超过法官总人数。其他多选题出现此情况原因也是如此。

[6]新华社、中央电视台等多家媒体2005年和2007年先后两次进行过集中报道，《人民法院报》于2007年7月16日在头版头条刊登了长篇通讯《走进广阳法院温馨调解室》。2006年香港司法界50余名代表进行参观并表示可为其所借鉴。2010年2月美国马萨诸塞州高等法院首席法官温迪带领该州调解委员会专家组以及全美律师协会驻华项目办负责人专程到温馨调解室参观座谈，表现出了浓厚的兴趣和相当的赞许。

[7]范愉教授早在2007年出版的《纠纷解决的理论与实践》一书中就表达了其担心。这种情况就中国的实际来看，并未得到真正改变。

[8]详细的论述请参见陈奎：“论多元纠纷解决机制的引导机制”，载《河北法学》2010年第9期。

[9]数据源于司法部部长吴爱英2010年6月22日的讲话。