河北省纠纷解决机制的成效和问题分析

（一）河北省在纠纷化解层面取得的成效

1.规范先行，纠纷解决有据可依，防止随意性

针对纠纷当事人可能陷入“利用并不表明喜欢，选择并不等于优越”境地之现状，加强规范自然是首要的事情。为此，河北省高级人民法院于2006年5月即印发了《关于参与构建人民调解、行政调解、司法调解“三位一体”社会矛盾纠纷调解工作体系的指导意见》[冀高法发（2006）51号]，从多个层面对社会矛盾纠纷调解工作体系进行部署：其一，明确司法调解在“三位一体”调解工作体系中的地位和作用，强化司法调解。意见指出：人民法院对人民调解、行政调解具有依法指导、监督、审查的权力，司法调解是人民调解、行政调解法律效力的可靠保障。人民法院应全程实施，全员参与，真正实现“全程全员调解”。做到诉前调和诉中调相结合，庭前调和庭后调相结合，庭上调和庭下调相结合，切实将调解贯穿于诉讼的各个环节之中。其二，确定构建“三位一体”调解工作体系的工作原则。①坚持党委领导下的协调配合原则。②坚持“调解优先”的原则。③坚持法律效果与社会效果相统一的原则。④坚持不告不理与司法服务相统一的原则。⑤坚持司法权威与司法为民相统一的原则。其三，促进司法调解与人民调解、行政调解的有机衔接。意见重点提及：①基层人民法院应当加强对人民调解工作的指导，发挥人民调解员在调解工作中的作用；②建立“三位一体”调解工作联席会议制度；③建立诉前劝导制度，在程序上推动人民调解、行政调解工作的开展；④确立人民法院对人民调解协议的确认制度。规范的纠纷化解体系，使得河北省在纠纷解决方面走在了全国前列，并且取得了良好的社会效果。

为适应社会新形势的发展，河北省高级人民法院又于2009年8月印发了《关于深化“三位一体”调解体系建设推进审判质量提升的实施意见》[冀高法发（2009）97号]，意见重点指出：其一，加强司法调解与人民调解、行政调解的主动对接，切实发挥人民调解、行政调解等纠纷解决机制的过滤功能。其二，深化司法调解，切实提高执法质量，减少涉诉信访。针对近几年涉法涉诉信访的攀升态势，意见指出：加大庭前调解力度、庭审调解力度、判前调解力度、执行和解力度，达到多调少判、能调不判、息诉罢访。其三，完善调解工作考评机制和刚性问责制度，加强责任追究；制定科学的考评标准，激发法院和法官调解工作积极性，将审判工作的法律效果、社会效果和政治效果相统一作为各级法院领导班子工作考评的标准之一。同时，为积极应对国际金融危机，妥善处理劳动争议案件，河北省高级人民法院于2009年7月联合河北省总工会下发了《关于邀请、委托工会组织和特邀调解员调解劳动纠纷案件的意见》[冀高法发（2009）72号]，该意见之发布充分发挥了工会组织在处理劳动纠纷案件中的独特作用，有利于有效化解劳动争议纠纷，构建和谐劳动关系。此外，为充分发挥法院服务党和国家工作大局的职能作用，依法保障和促进县域经济的健康有序发展，促进县域经济发展方式转变和产业结构调整，更好地服务和保障民生，河北省高级人民法院还印发了《关于为县域经济发展提供司法保障和服务的实施意见》[冀高法发（2009）125号]，通过大力开展法制宣传教育、严厉打击破坏社会经济秩序的犯罪、创新司法服务举措等方式，最大限度预防和减少了县域经济发展中的矛盾纠纷，为保障县域经济向市场化、产业化、规模化方向发展创造了良好的治安环境。

当代社会倡导的纠纷解决体系，并非推崇自发自在的多元化状态，也不是对这种事实状态的简单认同或描述，而是主张从社会的客观需求和现实条件出发，以各种机制的协调互补为前提、以国家法治与社会自治为基础，进行理性建构。河北省关于纠纷化解机制的相关规范之发布，既为纠纷解决提供了有力保障，又能有效预防纠纷解决过程中产生新的纠纷。这显然符合法治国家的应有之义。

2.机制保障，纠纷解决衔接有序，避免混乱

法院面临诉讼激增下的讼累压力与其他的诉讼外纠纷解决机制普遍行为乏力的情境，仅有宏观的纠纷化解指导规范显然是不够的，因而，在制定相关规范的前提下，探索诉讼与非诉讼相衔接的具体程序成为人民法院在建构多元化纠纷解决机制中的重中之重。

河北省廊坊市广阳区人民法院面对辖区地处首都南大门的特殊区位和严峻的信访形势，提出“温馨调解”理念，于2005年1月在全国率先设立了温馨调解室，隶属于立案庭管理。2008年7月又正式成立了调解庭，将温馨调解室合并于调解庭。并制定了河北省廊坊市广阳区人民法院温馨调解室工作流程（图3.1），在法院内部形成“调解为主，调判结合”的纠纷化解体系。具体操作过程是：当有民商事案件向法院起诉时，立案庭先通过实行“五个一”进行立案劝导（即调解中坚持做到送一张笑脸、说一声您好、让一个座位、递一杯热水、道一句再见），如果当事人不同意诉前调解，则在立案后由民事审判庭继续调解，调解成功的可结案归档，调解不成功的则通过判决结案；如果当事人同意调解，则将案件转至温馨调解室，设定两种期限进行调解：一是以7天为限开展诉前调解，若达成协议则可结案，若调解不成立，则由民事审判庭处理。二是以15天为限开展庭前调解，倘若双方同意调解，实行“三三三制调解法”调解（即对原告方至少做3次调解工作、对被告方至少做3次调解工作、对双方至少面对面再做3次调解工作），用最大耐心力争将矛盾化解在诉讼初始阶段。倘若经做工作一方或双方不同意调解，再转至民事审判庭解决。温馨调解室由4名经验丰富的法官和2名书记员组成，成立以来已圆满解决1000余起案件，调解率为96%，自动履行率达到100%，使大约1/6的民事案件不用开庭就能通过便捷的程序依法得到调解解决，实现了案件繁简分流，节约了审判资源，在全国乃至全世界赢得了声誉^[6]。

河北省邯郸市峰峰矿区人民法院针对冀中能源峰峰集团这一特大型国有企业因历史积淀、改制等原因所涌现出的大量纠纷影响社会稳定这一形势，于2008年4月6日联合成立涉诉纠纷案件协调中心，并制定了涉诉纠纷案件协调中心衔接配合流程图（图3.2）。集团当事人发生纠纷后，可通过三种方式加以解决：①当事人可自行请求人民调解，若调解不成，可由法院立案受理。②当事人直接向法院起诉，法院在立案前，可根据当事人意愿，将案件转至协调中心或口头告知当事人通过人民调解先行解决，法院也可在立案受理前先行调解，当调解不成或无调解可能时再予以立案。立案后，法院各业务庭仍可在庭前、庭中、庭后将案件转至协调中心解决，也可自身开展全程调解，确实无法调解的，进行判决。③当事人自行请求通过协调中心解决纠纷的，协调中心调解成功后需要制作调解书的，由法院制作调解书，若调解不成则由法院立案受理。与此同时，协调中心建立了听证会制度和大、要案报告制度，对疑难复杂案件进行听证，对群体性案件及时向集团公司和法院报告，防止矛盾激化。协调中心自成立以来，成功调解了集团公司及下属企业各类诉前案件68件，涉案当事人近9000人，同时还协调解决集团公司涉法信访老案36件，其中执行老案26件。协调中心已成为集团公司的“挡火墙”、人民法院的“减压阀”、广大职工的“连心桥”，为经济发展和社会稳定发挥了重要作用。

图3.1　河北省廊坊市广阳区人民法院温馨调解室工作流程

图3.2　河北省邯郸市峰峰矿区涉诉纠纷案件协调中心衔接配合流程图

3.创新做法，纠纷解决因时、因地、因事制宜，避免僵化

当代纠纷解决实践发展日新月异，很多机制都正在经历着调整发展期，从医疗纠纷到交通事故、从消费者纠纷到环境争议等解决处理机制，从实体规则到程序乃至解纷主体，都在建构、改革或调整中。由此可见，纠纷解决机制也应是一种动态发展的社会机制，适应社会需求，对其注入新的功能和价值，并不断拓展其应用形式及范围尤为必要。河北省的相关做法无疑契合了纠纷解决机制的发展性。具体而言：

（1）紧跟国际形势，创新劳动纠纷化解机制。在计划体制下，我国劳动关系相对稳定，协调劳动关系的客观和主观需求都不迫切，劳动关系双方的利益主要是由政府来代表，劳动关系带有明显的行政化、政治化特点，劳动者与用人单位的劳动关系，往往表现为劳动者与国家的行政隶属关系，劳动关系运行的调整机制也带有集中化、行政化特点，工会在调节劳动关系中的作用往往难以发挥，更多的是担当政府助手的角色。向市场经济过渡以后，劳动关系呈现出一系列新变化。劳动力市场长期处于供大于求的状态，客观上强化了用人单位的强势地位，使劳动者尤其是低端岗位的劳动者处于更加不利的弱势地位，用人单位尤其是私营企业侵害劳动者权益的行为在一定程度上得到同步强化。劳动争议持续快速增加，并伴有恶性事件甚至恶性刑事案件发生。工会通过参与劳动争议处理，虽然对预防和解决劳动争议发挥了一定作用，但事实证明，大量劳动争议案件越过劳动争议调解组织等第一道防线，直接进入仲裁和诉讼。2008年金融危机发生以后，随着危机进一步向实体经济蔓延，企业纷纷降薪减员，压缩成本缓解经营压力，企业主恶意抽逃现象抬头。在此背景下，劳动关系双方矛盾尖锐，法院调解工作难度加大，群体性劳动争议数量激增，维稳工作面临严峻挑战。

金融危机背景下的劳动纠纷解决，一方面，法院在纠纷解决中举步维艰，另一方面，工会在纠纷化解中一贯处于弱势地位。针对此种现状，河北省高级人民法院与河北省工会联合发文，建立新的劳动纠纷化解机制：人民法院邀请、委托工会组织参与调解劳动纠纷制度。伴随着市场经济的发展和用工制度的改革而来的劳动争议的快速增长，人民法院受理的劳动纠纷案件也越来越多。基层人民法院，虽对劳动相关法律法规的把握较为全面和专业、审判业务娴熟，但大多通过判决解决纠纷，上访申诉、发回改判现象严重，不利于劳资矛盾的解决，此外，国家和地方针对劳动法律关系调整制订的相关法规、规章和政策内容庞杂，有些甚至发生冲突和矛盾，给基层法官处理劳动类案件造成了适用难度。劳资纠纷的发生最主要体现在利益上的分歧，工会是职工的代表，职工更易接受工会的调解，由工会出面进行调解，企业行政方不管从情理还是体面上都更能接受，为劳资双方的和解创造一个良好的氛围，减少了劳资双方不和形成马拉松式的诉讼。笔者认为，发挥工会与司法机关各自的职能优势，建立诉调对接制度，工会参与劳动争议诉讼中的调解，是拓展工会维权渠道及处理劳动争议领域的又一渠道。

（2）关注国内形势，深化发展“三位一体”大调解工作。2009年，最高人民法院《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》的出台表明，多元化纠纷解决机制之建构在我国未来的纠纷化解中将占据主导地位，鉴于诉讼在纠纷化解层面在我国已经相对完善，因而非诉讼纠纷解决机制（特别是调解）应是今后一段时期重点关注的纠纷化解方式。为此，河北省果断提出深化发展“三位一体”大调解工作。

第一，调解员志愿库吸纳全体人大代表、政协委员成为“三位一体”调解新内容。人大代表、政协委员代表了社会各个行业、各个部门、各个阶层，人数多、范围广、具有较强的权威性，能够体现大多数人民群众的根本利益。人民代表大会代表、政协委员作为调解志愿者有利于更有效地实现司法调解、行政调解和人民调解的互补互助和有效衔接。

第二，人民陪审员担任特邀诉讼调解员成为“三位一体”调解新特色。特邀诉讼调解员的职责是接受法院委托，主持民商事案件的庭前调解或诉前调解；协助民事案件审理阶段的调解以及刑事附带民事案件、刑事自诉案件和再审案件的调解；参与行政案件协调；参与民事执行案件的和解工作；对发生在本单位辖区的纠纷向人民法院介绍立案，引导诉讼；协助开展矛盾纠纷排查和调解信息联络工作。由于人民陪审员对法院工作有比较全面和系统的认识，邀请其作为特邀诉讼调解员，有助于更快更优地开展调解工作，也有助于陪审员工作于调解工作优势互补。

第三，民调指导网络和巡回调解成为“三位一体”调解新机制。按照“两便”原则，对于涉及民生和社会稳定的案件，与当地基层组织或相关人员密切配合，主动深入到案件发生地进行调解，使调解工作入社区、入市场、入厂矿、入学校，并在乡镇村街及有关单位设立巡回调解站点，定期上站，送法上门。同时，法庭干警作为民调指导员与村镇进行定点联系，按照“不缺位、不错位、不越位”的要求，通过“传、帮、带、训”等多种形式，大力提高调解员依法调解的工作能力，加大民调指导力度。

（3）把握地域特点，纠纷化解机制，为县域经济提供保障和服务。县域经济作为河北省经济发展的重要支撑，其健康发展意义重大。但从全国来看，河北省县域经济实力总体偏弱，县域经济发展水平偏低，与发达省份差距明显。主要表现在：进入全国百强的县少，县域经济整体竞争力低于先进省份；贫困县数量较多，贫困人口群体较大；“二元结构”特征依然明显，城乡协调发展、工业带动农业的机制还未形成；农村市场主体发育滞后，农产品市场体系不健全，农业产业化的水平亟待提高；民营经济还不发达，主导产业还不强，特色经济不突出，大部分县域经济发展缺乏有竞争力的产业支撑。因此，壮大县域经济实力是河北省经济发展的必然选择。

但是，县域经济在发展进程中，面临着多重障碍和矛盾，这些因素严重制约着县域经济的快速发展。为此，河北省从为县域经济发展提供司法保障和服务的角度，提出了诸多建设性做法：其一，创新司法服务举措，最大限度预防和减少县域经济发展中的矛盾纠纷。跟踪了解县域经济发展动向，建立重点项目提前介入工作机制和人民法院与企业沟通机制，充分利用“三位一体”调解工作体系预防和化解纠纷。其二，充分发挥审判职能，保障县域经济向市场化、产业化、规模化方向发展。审慎采取财产保全、执行强制措施，维护企业正常运转；加大知识产权案件审理力度，推动企业自主创新；提升民商事案件审判质量，促进规范有序的市场环境形成和企业发展方式转变。其三，依法严厉打击破坏社会经济秩序的犯罪，为县域经济发展创造良好的治安环境。其四，大力开展法制宣传教育，为县域经济发展创造良好的社会氛围。

（4）针对不同纠纷，建立类型化的纠纷化解机制。为拓宽维权渠道，更有效地维护妇女儿童合法权益，2003年，廊坊市妇联、安次区妇联依托“夕阳红”宣传队成立了家庭暴力投诉站、法律咨询站和妇女儿童维权岗，开通了“夕阳红”法律服务热线1600518。在此基础上，2008年又成立了社区巾帼志愿调解队。几年来，“夕阳红”家庭暴力投诉站先后接待各类投诉、法律咨询、调解矛盾五百多人次，其中22件离婚投诉经调解10对夫妻和好，7对夫妻关系转好，两对夫妻经多次调解无效，通过法律帮助协议离婚。同时，为普及法律知识，“夕阳红”成立了普法课堂，每周二定期举办法律知识讲座和培训，邀请妇联法律巡讲团、法院等法律专业工作者授课。不仅提高了广大妇女的维权意识和自我防范能力，同时营造了尊重妇女、关心妇女、保护妇女的良好社会氛围，对家庭和睦、社会和谐起到了积极促进作用。

通过多种有效措施，河北省在纠纷化解方面形成了这样一种良好的局面。即多调少判、服判息诉更好地实现了司法公正；依法快捷调解有效减轻了当事人诉累，提高了诉讼效率；案结事了，从源头上减少了信访隐患，实现了“两个效果”的统一；调解工作锤炼了法官的综合素质，为提高审判质量奠定了坚实基础。

（二）河北省在纠纷化解层面存在的问题

承前所述，社会公众对多种纠纷解决方式的宽容接纳以及多元化纠纷解决机制的成功实践似乎在向我们展示着一幅纠纷化解的美好画卷。然而，在这美好的愿景背后蕴含着深刻的悖论：口头表达与实际行动严重背离。一方面，中国社会历来以“和”为标榜，然而，主流或官方的“表达”却总是与“实践”存在着巨大的事实鸿沟，今天这种情况恐怕并未改变。尽管社会的整体表达众口一词地求“和”，但是在实际生活中，充斥在人们的话语和行动中的仍然是激烈的利益纷争或以“维权”口号出现的激烈的表达和行为。和谐社会的构建归根结底依赖于社会主体——人的观念和行为，如果没有纠纷当事人的观念、行为乃至心理的转变，如果没有纠纷处理机构和人员观念、技术和行为上的改善，和谐是无法实现的。^[7]另一方面，理论界、司法实务界和新闻媒体对诉讼与非诉讼纠纷化解机制的美好建构和宣传，要么表达的是一种理想化的纠纷解决构想，要么是基于政绩需要仅在小范围地区推行的设想，抑或是基于示范效应对某种典型做法所进行的宣扬，凡此种种均表明：诉讼与非诉讼纠纷化解机制之间的有效衔接，并未在当今的中国大地上形成一种普适性的做法，而只是一种在和谐社会大背景下形成的“全社会宣扬，典型地区、典型领域真正推行”的非成熟纠纷化解机制。

1.社会公众在遭遇纠纷时面临纠纷解决方式选择的“多元性无知”

置身于多元纠纷解决机制蓬勃发展的潮流之中，正在推行“依法治国”方略的中国很难不为所动，因为诸多领域法律调整不能的困境已经表明：盲目大规模司法扩张的“圈地运动”并非实现法治的合理路径。因此，摆脱思想范畴的僵化，寻找合理的超越之路即成为必然。面对错综复杂的纠纷以及多种纠纷解决方式，当事人在决定采用何种纠纷解决方式时必将面临艰难抉择：首先，当事人需要在诉讼与ADR之间进行反复权衡和比较，考虑何种方式更有利于解决纠纷，更能实现自身利益的最大化；其次，由于ADR是一个由除民事诉讼制度外的各种纠纷解决机制组成的集合体。二次选择仍非易事。民众的这种“多元性无知”无疑是多元纠纷解决机制推行之最大障碍。(www.xing528.com)

显然，多元纠纷解决机制之构建不应成为少有人问津的“世外桃源”，当事人唯有在无意中才能感受到“豁然开朗”，而应成为条条大路都能通往的“罗马城”。因此，我们不能作为一个浪漫主义者，期待不能掌控完全信息的纠纷当事人自动踏入纠纷解决的正确之门，而必须以务实的态度建构多元纠纷解决机制的引导机制，指引当事人找寻到进入“某个恰当程序的大门”。

2.人民法院在社会纠纷解决机制中的“全能战士”角色定位错误

通过诉前调解和司法社会化，法院成为促进多元化纠纷解决机制的主力，体现了司法理念的转变，表明了法院正在承担起一种积极的社会责任。然而，这种政策亦容易招致对法院回避司法和超越自身功能与权限的职责。法院作为公共机构的一部分，主要职责就是解决纠纷。如果法官拒绝通过审判使纠纷得到根本解决，就可能会引发社会秩序的不稳定，因为当公力救济不可时，公民就有可能付诸私力救济。因此法官的角色和政治责任使得法官要尽量地想办法来解决疑难案件，比如，运用目的性扩张、辩证推理等技术手段，采用司法能动主义的态度，甚至去突破法律，进行法官造法。

鉴于我国的政法传统，在中国，司法审判作为一种矛盾化解机制，或多或少都会受到政治和权力的影响和制约，因此司法审判的政治属性是不可忽略的考量。但是，过于单纯强调其维稳功能则与现实需求相去甚远。理想照进现实之际，我们发现：司法资源的有限性决定了其无力应付大量复杂的纠纷，因为这一制度本身从逻辑上来讲不应成为解决问题的“先锋官”；或者说从我国的国家权力分工、配合与制约的体系来讲，人民法院不应成为装纳各种问题的“大箩筐”。人民法院的问题在一定程度上反映出我国纠纷解决机制的不畅和社会治理的失调，但其中部分原因则是直接与非诉讼纠纷解决机构的解纷能力下降有关。

3.人民调解组织自身不健全导致纠纷化解机制衔接基础缺失

（1）人民调解组织网络亟待健全巩固。首先，近三十年来，曾经深受广大群众和基层社会欢迎的颇有特色的人民调解制度，却出现了一种萎缩状态。在对920名人民调解员所进行的“您所在的工作单位是否设立了人民调解组织”的调研中，尽管有69.2%的人表示其所在单位已经设立人民调解组织，但还有30.8%的人所在单位并未设立人民调解组织却是不争的事实（表3.24）。同时，人民调解的组织形式单一，妨碍了其在更大范围内发挥作用。新中国成立以来，我国的人民调解组织基本上没有发生大的变化，主要是以人居区域为基础建立了广泛的人民调解委员会，农村主要是在乡镇、村建立调解组织，城市调解组织的建立主要以居民委员会、街道、企业为单位。这种调解组织的建立方式有利于传统的调解制度发挥作用，但在社会关系错综复杂的今天，特别是对于城市和经济发达地区，已远不能适应社会发展的形势，而代之以多元化的社会组织结构，以适应自治与自律意识蓬勃发展的社会，尤其是加强基层自治组织的建设，并在此基础上促进共同道德规范和社会凝聚力的形成，更有助于防范和化解社会纠纷，实现社会稳定。

（2）人民调解员调解力量有限，整体素质偏低。课题组在对920名人民调解员所进行的“您所在单位有多少名人民调解员”的调研中发现，所在单位人民调解员为0～3人的占到了50.6%，4～5人的占36.3%，6～10人的占10.5%，而超过10人的仅占2.7%（表3.25）。数量如此之少的人民调解员且兼职其他事务，在应对繁琐复杂的大量基层纠纷时，力量太过单薄。另外，在进行“您的学历情况”调研中，高中以下的占24.6%，高中（包括中专）的占29%，大学专科占18.3%，大学本科的占25.5%，研究生只占2.6%。高中及以下文化程度的人民调解员占到了半数以上（表3.39）。调解员素质不高，法律知识和文化水平普遍不高，严重制约了调解工作的开展。

表3.39　调解员的学历情况

（3）人民调解解决的纠纷总量不高，作用发挥不充分。人民调解是中国最为重要的社会自治性纠纷解决方式，其形式灵活、手段多样、在调解纠纷时除依据国家的法律之外，还可以依据道德、伦理、风俗、习惯，与法院审判相对僵化的机制相比，民间调解可以充分发挥其弹性和伸缩力，对丰富而复杂的微观社会进行及时、有效地调处，从而避免国家法制的僵化。但理论与实践并非总是具有契合性。当问及“您所在单位设立的人民调解组织近5年来调解案件约多少件”时，选择0～20件的占39.4%，选择21～50件的占34.9%，选择51～100件的占18.0%，而选择101件以上的只有7.7%（表3.26）。平均来看，大多数人民调解组织每年解决的案件不到十件。显然，人民调解组织解决的纠纷数量十分有限，与预期还有相当遥远的差距，其作用就目前而言还远未发挥。

（4）社会公众对人民调解组织的认识有待提高。二十世纪八九十年代以来，党和国家高度重视法制建设，推行依法治国，强化正式的法律体系的建立健全，在凸显诉讼地位的大背景下，随着司法改革的不断深入，在弘扬程序正义理念的浪潮中，民间调解往往成为“和稀泥”的代名词，公众意识也出现了一种偏向：把诉讼视为实现权利的最有效途径，把对诉讼的偏好等同于法律意识的提高，把对诉讼的追求等同于对公正与效益的追求。似乎无论是当事人还是社会的旁观者总是习惯把诉讼看作一场捍卫基本权利的战斗，与之相反，和解、调解被视为“和稀泥”、废弃权利，甚至被视为是规避法律的手段，将不利于社会的法治进程。公众对司法判决的期待和崇拜，对调解的消极理解，不可避免地导致调解的作用遭到贬低及当事人对人民调解的轻视。

4.行政调解制度的付诸阙如致使其在纠纷化解中的作用有限

行政调解不仅在最低要求上完成对纠纷的解决，而且在更高层次上，使政府采取积极主动的方式，创立一种既为法律所允许，又为当事人和政府所共同认可和赞同的更合理、更完善的社会关系，从而使行政机关从被动消极行政向积极主动行政转变，更全面、更彻底地履行自己的职责。但由于我国设定行政调解的法律法规分散在公安行政、医疗卫生、劳动行政等多个领域，因此相当程度地存在盲目和散乱现象。从作为一种规范性的纠纷化解机制角度而言，行政调解在我国可以说是付诸阙如。其存在的主要问题在于：

（1）行政调解人员的服务意识并未真正树立，调解人员素质参差不齐。在课题组对442名行政调解人员进行的问卷调查中，对于“您的学历情况”这一问题的回答，高中以下的占8.2%，高中（包括中专）占22.8%，大学专科占38.5%，大学本科占28.9%，研究生占1.6%（表3.40）。在行政机关面临的纠纷专业性和复杂程度越来越高的今天，具有高中及以下学历的行政人员仍占31%，显然，其知识水平很难应付诸多的复杂性专业纠纷。此外，有不少行政调解人员在行政调解过程中官本位意识浓厚，不是以调和的姿态出现，而是以管制的姿态面对纠纷当事人，将自己的意志强加给当事人，使行政调解变成强烈的公权力干预，甚至有些调解人员态度蛮横，过多地依据自己的切身利益和关系人情来调解，这些都极大地损伤了行政调解的效力。

表3.40　您的学历情况

（2）行政调解设置较为随意，缺乏相应的程序规范。当前我国的行政调解没有统一的法律，涉及的规范性法律文件过于繁杂分散，不利于纠纷当事人正确选择。同时，我国设定行政调解的法律文件基本上着眼于实体方面，缺乏完整统一的程序保证，使得当事人双方受到的法律限制较少，行政调解更多地体现当事人的利益需求与实力对比，很可能在“自愿”的掩盖下造成实质上的不平等，最终侵犯了当事人的权利，当事人因对调解结果不满而失去对行政主体的信任，导致调解协议难以自觉履行。调研结果也证实了这一点。在对“您认为行政调解发挥纠纷调处职能时存在的问题是什么”这一问题的回答中，有22.4%的行政调解人员选择了“缺乏一套正当程序保障处理结果的正当性”（表3.41）。超过1/5的行政调解人员作出此种回答，表明行政调解主体自身已经认识到：行政调解亟待程序规范。

表3.41　您认为行政调解发挥纠纷调处职能时存在的问题是什么

（3）行政调解范围狭窄，缺乏监督机制。行政调解范围大致局限于民事纠纷、轻微违法行为、权属争议及行政赔偿和补偿的数额争议这几个方面，而且还不涵盖上述这几个方面的全部，足见其范围之狭窄，从目前大量上访案件可以看出，行政纠纷纳入行政调解符合人们心理需求，有助于问题的恰当解决，因而行政调解范围必须扩大已是学界共识。在实践中，还存在行政调解水平参差不齐，发展失衡状况。除了公安、交通、工商、民政等行政部门重视行政调解以外，乡镇政府对各类民间纠纷解决机制长期处于缺位状态，专业性较强的行业，如金融、建筑、房地产、医疗卫生、证券期货、知识产权等行业，行政调解没有得到有效的开发和培育，大量专业性纠纷无法在行业内部自我消化，导致纠纷不断升级。与此同时，对行政调解主体缺乏法律约束，缺乏监督机制导致不公平现象与腐败现象产生等等。行政调解体系不健全，导致各种行政调解“各自为战”，难以形成合力，限制了行政调解功能的发挥。

（4）行政调解没有明确的法律效力，缺乏相应的救济保障机制。其一，行政调解协议没有明确的法律效力。当事人签收后，如果不履行协议，另一方也不能请求行政机关或者法院强制执行，而只能就纠纷向法院提起诉讼，这不仅不利于纠纷的解决，不利于维护行政机关的权威，造成行政资源的浪费，制约了行政机关调解纠纷的积极性，而且必然使司法的作用得以张扬，也会影响社会诚信机制的建立和法治文化的氛围。其二，行政调解缺乏救济机制。现行的行政调解以解决大量的行业性纠纷为重点，如土地征用、企业改制、老板欠薪逃逸等纠纷，这些纠纷直接关系到社会生产、生活利益，甚至是弱势群体的生存利益，处理不当将严重影响社会秩序的稳定，但目前行政调解与诉讼的互动衔接及救济机制不甚明确，如果当事人任意改变利益需求而不履行行政调解协议，自然会挫伤行政调解的积极性，直接影响到行政调解机制的发展。

5.行业调解辖范围缺乏规制，导致被同质化而影响功能发挥

（1）行业调解及其他诉外调解缺乏法律支撑和正当性基础。目前，以行业协会为依托的行业性调解组织不断发挥其专业优势，成为联系企业、政府和社会的纽带和桥梁，不仅能及时反映各行业的诉求，而且还成为维护社会稳定的重要力量。如湖南省许多房地产协会争取当地的仲裁委员会在协会设立了仲裁联络处，出现纠纷由仲裁委员会依法裁决，协会选派专家作为仲裁员参加裁决，既能使纠纷得到依法及时解决，又有效维护了会员的权益。湖南省注册会计师协会、湖南省烹饪协会分别聘请律师负责专门免费为会员提供法律咨询。衡阳市餐饮行业协会向相关职能部门致函反映个别执法人员乱执法行为，得到了较好的处理。还有一些行业协会设立投诉站接受消费者的投诉，已成为化解消费纠纷的新渠道。但是，我们也应清醒地认识到，到目前为止仍有部分行业协会没有解决纠纷的职能，使行业协会的调解职能缺乏法律支撑和正当性基础。

（2）行业调解的管辖范围缺乏规制。对哪类案件应纳入行业调解，哪类案件应纳入人民调解、行政调解等没有明确规定，致使行业调解与人民调解、行政调解范围交叉、重叠，致使行业调解难以发挥应有作用。如山东省高密市设立外资企业、经贸行业、供销行业、建筑行业、交通行业、财贸行业、中小企业等7个行业调解中心，不同中心的管辖范围主要是依据纠纷当事人所属行业来划分，而纠纷的内容并不起决定作用。上述不区分纠纷内容，采取与某行业有关的所有纠纷均有该行业“一揽子”解决的方式，不仅资源配置不合理，使行业调解与人民调解、行政调解的管辖范围重合；也使行业调解混同于人民调解、行政调解，不利于发挥行业调解的专业性优势。

（3）与人民调解、行政调解存在同质化倾向。虽然某些地区的行业调解与诉讼调解的结合有一定程度上的创新，但由于忽略行业调解及其他诉外调解的特点和规律，未能根据自身特点建构良好的行业解纷运行机制，存在行业调解及其他诉外调解与人民调解、行政调解同质化倾向。具体表现在对各种调解程序设计相同的评价标准、激励机制和网络平台，对各类调解员制定了相似的资格准入条件，在培训中一律传授法律原理、规则和程序等，体现出单一化的价值目标和取向，致使行业调解及其他诉外调解难以发挥其专长和特有作用，不能使资源合理配置和有效利用。事实上，行业调解及其他诉外调解有其自身的特殊性，因定位不准、职权不明，目前建筑工程、物业管理、劳动争议、医疗等行业纠纷均未根据自身的特点制定专业化调解规范，甚至有向单一化、同质化方向发展的趋势。

（4）与诉讼调解对接机制环节薄弱。一方面，行业调解及其他诉外调解人员作为纠纷调解人更了解当事人心理及双方矛盾形成的原因，但是由于与人民法院缺乏信息沟通，人民法院只有通过诉讼和调解才能了解案情，造成重复劳动；同时，由于行业调解及其他诉外调解没有良好的制度安排向人民法院传递信息，尤其是对某些群体性、行业内影响较大的案件不及时告知人民法院，使人民法院丧失了处理纠纷的先机，随着时间的拖延，处理纠纷的难度加大，也增加了解决纠纷的成本。另一方面，对已经经过诉前调解的案件，一些法官也缺乏邀请行业调解及其他诉外调解人员协助调解的主动性。

6.诉讼调解与人民调解、行政调解之间的良性互动远未形成

人民调解和行政调解是诉讼外纠纷解决机制的重要组成部分，促进诉讼内外调解机制的衔接，是为诉讼外调解机制的发展创造空间，有利于减轻和分担法院的压力，同时也为当事人提供更多的选择机会，保障纠纷解决的实效。诉讼内外调解制度的平衡发展有利于当事人进行程序的选择，而单一的诉讼调解会使当事人的程序选择权得不到充分保障。当事人是程序的主体，在一定范围内应当赋予当事人选择程序的权利，基于诉讼争议内、外各种利益的考虑，当事人可以选择成本更低的程序。由于人民调解、行政调解和诉讼调解各有利弊，三者存在着功能上的互补和互动：诉讼调解权威性和执行力强，但规则要求高、成本大；人民调解更灵活、贴近群众、成本低，能早介入、有效控制和预防；行政调解可以解决人民调解和诉讼调解无法解决的政策性纠纷。人民调解、行政调解除了是诉讼调解的有益补充外，人民调解或行政调解失败，或者存在违背自愿、合法的调解原则，当事人仍可通过诉讼来纠正，从而保障权利的司法救济。这种功能上的互补和互动为诉讼内外纠纷解决机制的制度衔接奠定了基础，也为公民权利的最终实现提供了保障。

而现实情况是：诉讼调解在纠纷解决中占据着绝对主导地位，而人民调解与行政调解则处于相对较弱的地位，诉讼调解与人民调解、行政调解之间的良性互动远未形成。一方面，人民调解自身组织网络尚不健全，缺乏与诉讼调解相互衔接的基础，而当事人对人民调解组织解决纠纷的不信任则使二者之衔接无从谈起，由此导致在纠纷发生时，人民法院和人民调解组织之间仍然是各自为政，各负其责。另一方面，行政调解在我国极不完善之现状表明，当务之急是研究行政调解制度本身之构建，在此问题从理论实践上得以解决之后，方能探讨其与诉讼调解之衔接。