河北省纠纷解决机制现状与理想建构

经济的发展、改革的推进和利益格局的调整，总是伴随着深刻的社会变迁和利益的冲突。一个无法回避的现实是，正在迈向现代化的中国，在突飞猛进的经济奇迹背后，社会矛盾纠纷发生率和激化率也在急剧上升，并且呈现出新的特点；不仅群体性、突发性事件数量增多，尖锐和对立的程度加剧，而且纠纷与冲突涉及范围扩大，带有明显的多元性、发散性。在社会结构错动、社会问题增多；社会秩序失范、社会风险易发时期，一种便捷、节约、高效的多元化纠纷解决机制的建立势在必行。我国目前的纠纷解决机制运行现状显示：多元化纠纷解决机制在解纷中运行不畅。究其原因，在诉讼与非诉讼两种纠纷解决途径之间，尚不能形成有效的衔接，从而不能形成有效的纠纷化解运作机制。由于在多元化纠纷解决机制语境中，诉讼调解与人民调解、行政调解、行业调解等其他调解方式是纠纷解决的主导，因此可以说，诉讼与非诉讼纠纷化解机制所形成的良性互动、功能互补、程序衔接、彼此支持的有机体制实质上主要是各种调解方式之间的有效制度衔接。据此，探讨诉讼与非诉讼纠纷化解机制相衔接之话题，中心立足点应在调解。

（一）诉讼调解与人民调解之衔接

在我国经济社会高速发展的大背景下，社会纠纷亦呈现出主体多元化、表现多样化、成因复杂化之特点。司法机关在解决纠纷中的重要作用，长久以来人们并不怀疑，但人们对司法机关解决纠纷的过度依赖致使司法机关在面临纠纷时“疲态尽显”。人民调解在国际上有“东方经验”之美誉，为化解纠纷发挥了重要作用，但人民调解作用之发挥与纠纷化解预期还相距甚远，司法机关在人们心目中的权威地位一时难以动摇。事实上，从纠纷解决的数量上来看，社会上层出不穷的纠纷并不都是通过司法机关解决的；相反，大量的纠纷主要是通过非诉讼方式处理的。从纠纷本身的性质来看，并不是所有的纠纷都适宜司法机关来解决。因此，不能将纠纷解决的视角仅仅限于国家的正式解决，而应扩展到人民调解等诉讼外的纠纷解决机制中去，强化诉讼内外纠纷化解机制之互动。

1.对诉讼调解与人民调解相衔接的认知状况调研

鉴于诉讼调解与人民调解相互衔接之重大意义，河北省在诉讼调解与人民调解之互动方面的具体情况如何值得关注。为了解此问题，课题组通过选取法官、人民调解员、律师和法律工作者、社会公众作为调查对象，以期全景式地展现河北省诉讼调解与人民调解互动之现状。

（1）社会公众对诉讼调解与人民调解相衔接的认知状况。在对1858名社会公众进行的“诉讼调解与人民调解相衔接”专题调研中，不难总结出两种明显倾向：其一，社会公众对诉讼调解与人民调解的接纳度较高，诉讼调解与人民调解相衔接具有深厚的群众基础。当问及“遇有纠纷时，您是否愿意申请人民调解组织的调解”时，有88.9%的人表示愿意，仅有11.1%的人明确表示不愿意（表3.16）。同时，在提及“法院受理案件后，正式开庭审理前，进行说服、调解，平息纠纷，您会接受吗”时，其中88.3%的人表示会或者可能会，只有11.7%的人选择“不会，来法院就是为了让法院严格按照法律解决问题”（表3.17）。其二，社会公众对法院与人民调解组织的沟通合作体现出宽容与接受，不存在对司法机关化解纠纷的单纯迷信。在社会公众对“起诉后，法院委托人民调解组织对您的案件进行调解，您是否接受”的回答中，有55.4%的人表示接受（表3.18），在被调查人群中占主流。而在对“法院在审理案件时，邀请人民调解员担任人民陪审员，您是否愿意接受”的回答中，75.3%的人表示愿意或无所谓，认为人民调解员没有法官专业，表示不愿意的仅占24.7%（表3.19）。

表3.16　遇有纠纷时，您是否愿意申请人民调解组织的调解

表3.17　法院受理案件后，正式开庭审理前，进行说服、调解，平息纠纷，您会接受吗

表3.18　起诉后，法院委托人民调解组织对您的案件进行调解，您是否接受

表3.19　法院在审理案件时，邀请人民调解员担任人民陪审员，您是否愿意接受

（2）法官对诉讼调解与人民调解相衔接的认知状况。人民法院作为专业的纠纷解决机构和纠纷的最终解决者，其对诉讼调解与人民调解相互关系之看法更能凸显出司法机关的现实所需。从对936名法官的调查情况来看，至少透漏出3个层面的信息：其一，主观意识上，人民法院对诉讼调解与人民调解之间的相互衔接极为认同（见表3.20）。其二，具体做法上，人民法院对诉讼调解与人民调解之间的相互衔接已有多种实践并仍在探索。就目前而言，诉讼调解与人民调解之衔接的主要做法有：在基层法庭建立指导民调办公室，实行常态联系；聘请民调人员为法院诉讼调解联络员或特邀调解员；在民调工作中直接给予指导和法律帮助；定期与民调组织召开座谈会，以会代训；在诉讼调解过程中邀请民调人员到场，案例观摩指导（见表3.21）。具体形式上，既可以是法院对人民调解组织的指导和培训，也可以是聘请或邀请人民调解组织参与调解，还可以是双向的信息共享和互动（见表3.22）。其三，在满意度上，人民法院对诉讼调解与人民调解之间的相互衔接现状并非完全满意，还存在诸多期许。一般认为，问题的症结在于：一方面，人民调解在纠纷解决中还未发挥出应有的作用；另一方面，诉讼调解与人民调解之间缺乏有效的沟通，各司其职、各负其责的看法还较为普遍。表3.23的调研结果恰恰也验证了上述问题。

表3.20　您认为法院在立案前有无必要引导当事人选择人民调解机构调解纠纷

表3.21　您所在的法院指导民调的基本做法有哪些^[5]

表3.22　您认为人民调解与诉讼调解的衔接可以采用哪些形式

表3.23　您认为目前人民调解与诉讼调解是否发挥了它们应有的作用

（3）人民调解员对人民调解与诉讼调解相衔接的认知状况。在纠纷化解过程中，人民调解充当着先锋官和排头兵的角色，其作用发挥之好坏关系着“矛盾纠纷化解在基层”的目标能否实现。在对920名人民调解员的调查中，我们可以发现：其一，人民调解组织在大部分地方已经建立，并在实践中发挥着重要作用。在被调查者的回答中，有69.2%的人表示所在单位已经设立了规范的人民调解组织，68.4%的人民调解员会主动调处纠纷，80.5%的人民调解员认为目前人民调解在纠纷调处方面非常有用或比较有用（见表3.24、3.27、3.28）。其二，人民调解员对参与法院纠纷解决意愿强烈，人民法院在纠纷解决层面对人民调解组织的指导效果良好。当问及“您对法院聘请人民调解员参与案件的调解及审理有何看法”时，73.8%的人认为“很好，有助于法院裁判法律效果与社会效果的统一”。而在对“您认为法院指导民调工作开展的效果如何”的回答中，65.9%的人选择了“很好，增长了人民调解员的法律知识，有利于调解工作的开展”　（见表3.29、3.31）。但与此同时，我们不能忽略的是：人民调解组织在衰微之后的振兴尚需时日，其在纠纷化解中的作用还十分有限。从调查反映的数据来看，97.4%的民调组织拥有的调解员在10人以下，近5年所调解的案件在100件以下的占92.3%。

表3.24　您所在的工作单位是否设立了规范的人民调解组织

表3.25　您所在工作单位有多少名人民调解员

表3.26　您所在工作单位设立的人民调解组织近5年来调解案件约多少件

表3.27　您是否会主动调处纠纷

表3.28　您认为目前人民调解在纠纷调处方面发挥的作用如何

表3.29　您对法院聘请人民调解员参与案件的调解及审理有何看法

表3.30　人民调解员在调解案件时邀请过法官参与吗

表3.31　您认为法院指导民调工作开展的效果如何

（4）律师与法律工作者对诉讼调解与人民调解相衔接的认知状况。一般认为，律师可能基于自己利益考虑为当事人提供单向性指引（即诉讼）。就目前而言，虽不排除法律服务有其公益性的方面，也不排除公职律师、国资所律师的非营利性质；但大部分法律服务为有偿服务是不容置疑的事实。法律服务具有商品性特征，是等待“出售”给当事人或提供给当事人选择的商品，实质上是一种商品行为。而目前律师利用ADR解决纠纷没有明确的收费依据，计时收费的制度又得不到当事人的认同，律师在推行ADR时面临着生存的考验。因此当事人咨询如何解决纠纷时，律师往往告知当事人走向法院。令人欣喜的是，律师“不惜与天下为敌”的现象正伴随着争端解决多样化趋势而改变。律师不但在诉讼中扮演着积极角色，而且在非诉讼的争端解决中也发挥着重要作用，现代社会生活的发展促使律师日益从“法庭之王”向“全能助手”的角色转化。接到当事人的委托后，有41.8%的律师一般都会建议当事人到人民调解委员会调解；纠纷起诉至法院后，法院劝导当事人先进行人民调解，亦有占比高达61.0%的律师表示这样做很好，可以有效地把矛盾化解在基层。而对于法院邀请或委托人民调解组织解决纠纷的看法，律师也表现出了极大的理性，分别有63.4%和79.3%的被调查者表示很好或接受（见表3.32至表3.35）。

表3.32　您接到当事人的委托后，是否建议当事人到人民调解委员会调解

表3.33　纠纷起诉到法院后，法院劝导当事人先进行人民调解，您如何看待

表3.34　您对法院聘请人民调解员参与案件的调解及审理有何看法

续表

表3.35　起诉后，法院委托人民调解组织对您代理的案件进行调解，您是否建议当事人接受(www.xing528.com)

2.诉讼调解之“廊坊经验”

廊坊法院系统近年来形成了诉前调解、特邀诉讼调解员、志愿调解、巡回调解、非诉调解协议司法确认等十大机制，推动了诉讼调解的开展和与人民调解的衔接，八成多的民事案件以诉讼调解的形式得以化解。“廊坊经验”不仅停留在调解方式方法、技巧的探索和创新上，还积极探索以诉讼调解为核心的诉讼与非诉讼相衔接的纠纷解决机制建设和理论研究。通过对“廊坊经验”理论基础、价值取向、功能定位等展开不同范围、不同层次的研讨活动，达成如下共识：①核心是调解，具有开放性、灵活性和非对抗性的特点。②精髓是“两个良性循环”，即诉外加强业务指导，不断提高人民调解、行政调解和其他调解人员的调解能力，把矛盾纠纷化解在基层，化解在萌芽状态，最大限度地避免或减少诉讼；诉内加强司法调解，完善与诉外纠纷解决机制的程序对接，降低诉讼对抗，减少上访申诉，实现诉内、诉外的相互配合与良性循环。③目标是促进社会和谐，即牢固树立大局意识，在全社会广泛支持、参与下，充分发挥司法服务职能，缓解社会矛盾，努力实现社会的和谐与稳定。调解功能的科学定位，为“廊坊经验”的深化和发展提供了有力的理论支撑。“廊坊经验”已不单纯是一种审判方式和工作方法，而升华为广大法官服务大局的法治信仰、司法为民的工作作风、开拓进取的精神状态。

诉讼调解运行模式呈现出以下特点：①调解工作全程化。诉讼调解呈现向诉前拓展、向判后延伸的趋势，在诉讼阶段上涵盖了一审、二审、再审和申诉信访程序；每一诉讼程序又紧扣立案、庭前、庭上、判前、判后、执行各环节；甚至将调解前移到诉前，在立案庭实行诉前调解机制，设置专门调解机构，建立庭前调解机制。②调解法官全员化。一方面，调解法官不再限于审判法官，随着诉讼调解的拓展环节，调解责任相应分解到案件流程的立案—诉前保全—庭前调解—审判执行—控访的所有承办法官；另一方面，调解法官也不再限于办案的审判员，还包括合议庭其他成员、人民陪审员、庭长、主管副院长甚至院长，许多重大疑难案件都是在合力调解下得到解决。此外，诉讼调解的外延也从民事领域延伸到了刑事自诉调解、刑事附带民事诉讼调解、轻微刑事案件和解、行政诉讼协调、国家赔偿案件和解、执行和解以及再审调解等，调解不再是民事法官的“专利”。③调解力量社会化。廊坊法院建立了将社会力量引入诉讼调解的新机制，采取两种模式开展志愿调解：一种是在法院设立调解志愿库，选拔退休法官、检察官等有司法经验的专业人才和熟悉劳动、医疗等特定知识的专门人才，根据案件需要安排志愿库人员适时参与调解；另一种是由法院牵头，组织社会调解力量，经民政部门合法登记，成立调解志愿者协会，在法院的业务指导下接受法院的委托或协助调解诉讼案件。

诉讼调解以当事人的处分权为法理基础，以法院的审判权为法律保障，以方便、灵活为外在表现，以高效、节约、彻底解决纠纷为目标，在保障当事人程序、实体权利，实现司法民主、公开，化解矛盾纠纷中发挥了特有的功能优势。首先，诉讼调解体现了当事人的参与原则和自治精神，有助于实现司法公正。大批矛盾纠纷在开庭前得到及时调解，缓解了庭审法官的压力，使他们有更多的精力审理疑难、复杂案件，案件质量有了明显提高。其次，诉讼调解克服了诉讼对抗所造成的资源浪费，有助于实现司法效率。它不必像审判那样严格按照法律规范进行三段论式的推理和论证，避免了上诉，很少引起再审、申诉。再次，诉讼调解降低了当事人的抵触心理，有助于缓解“执行难”。诚如古罗马法谚云：调解（和解）为最适当之强制执行。通常进入执行程序只有不到20%的调解案件，业已缓和的诉讼对立性大大降低了执行阻力。最后，诉讼调解维护了亲睦诚信的社会秩序，有助于实现案结事了。大量案件以调解的方式结案，减少了判决数量，服判息诉率相应上升，上诉率和信访案件数量随之下降。位于首都护城河的廊坊法院民事案件调解率一直保持在80%以上，离首都最近，进京上访却最少，“廊坊经验”多次受到中央政法委和最高人民法院的充分肯定。

3.人民调解特点之实证分析

人民调解的广泛性和当事人的深度参与性特征表明，它不仅贴近人民群众，方式灵活多样，工作方法和风细雨，符合中国国情和优良传统，符合人民群众的愿望，而且还通过定期的矛盾纠纷排查，把可能酿成纠纷的事由和苗头化解在萌芽状态，强化社会稳定的基础。近年来，在各级党委、政府的重视支持和各级人民法院、司法行政机关的指导下，人民调解规范化水平不断提高，呈现出以下特点：

（1）调解组织日益多层级化。也被称为“垂直扩展”，即从原来的村居委员会上下延伸，下至居民、村民小组的调解员，上至乡镇、街道（社区）乃至县一级的调解委员会。目前，村居委员会一级的调委会组织、人员以及解决纠纷的数量仍占绝对多数，但在处理重大纠纷方面，乡镇（街道）司法所主持参与的调解，乃至更高的县级调委会（或矛盾纠纷排查处理中心等机构）开始发挥越来越重要的作用；在城市社区，各级专业性调委会（或矛盾信访处理中心）的作用也在提高。

（2）市场化纠纷解决机制逐步出现。也被称为“水平扩展”，即根据纠纷类型和行业特点，建立多种类型化、行业性及专门型的纠纷解决机制。很多地方的行业调解已扩展到医疗纠纷、消费争议等方面，并尝试在商会、公益性民间团体中建立人民调解组织。

（3）调解工作领域不断扩展。人民调解范围突破了固有模式，从婚姻、家庭、邻里等常见性、多发性民间纠纷，扩展到公民与法人及社会组织之间的矛盾纠纷以及村务管理、土地流转和拆迁补偿等各个方面。

（4）调解协议效力得到提升。人民调解组织通过接受法院业务指导等渠道不断提高人员素质，规范工作内容、程序及文书制作，使之更符合法律规范。2004年以来，人民调解达成书面协议后反悔并诉至法院的纠纷中有81%被人民法院依法维持，人民调解工作的社会公信力得到了社会各界更广泛的认同和支持。2010年颁布的《人民调解法》规定人民调解协议经人民法院司法确认具有强制执行的效力，大力了推动人民调解制度在纠纷化解中的基础作用。

4.诉讼调解与人民调解相衔接之实践

人民调解作为纠纷解决的基础性制度，可以为诉讼纠纷的解决起到分流作用，而司法工作和诉讼调解既指导和帮助人民调解，又为其提供效力支持，还通过合法性审查等方式监督人民调解运行在法治的轨道上，实现人民调解的规范化。实践中人民调解组织和人民法院都立足各自的功能优势，积极探索两种调解方式相互衔接的方式渠道，合力促进社会矛盾纠纷的有效化解。

（1）搭建对接平台，完善衔接模式，人民法院创新指导民调方式。社会转型期社会矛盾纠纷的特点及纠纷解决方式的变化，使大量矛盾纠纷涌入法院，使本来处于矛盾纠纷解决最后一道防线的人民法院成为前沿，为遵循社会矛盾纠纷化解的规律，减轻法院的工作压力，各级人民法院日益注重对人民调解的业务指导，基层人民法院更是探索出了一系列行之有效的方式，如对无效人民调解协议及时反馈并帮助完善规范；对热点难点纠纷定期共同“会诊”；通过专题讲座、司法沙龙、观摩调解等活动，对民调遇到的问题给予咨询和答复。许多法院设立了“人民调解窗口”和“指导人民调解办公室”，建立辖区人民调解委员会名册档案，在乡镇、社区设立法官联系点、巡回调解站，将基层民调人员聘为法院调解联络员，及时把纠纷产生原因和双方当事人背景情况提供给法院，在法院和民调组织之间构建社会矛盾信息反馈网络。

（2）找准衔接关键，建立效力确认机制，人民法院对人民调解协议进行司法确认。调解协议效力不具有强制执行力，削弱了人民调解的权威性和公信力，制约着人民调解制度功能的发挥。鉴于此，人民法院积极探索依法审理涉及人民调解协议效力的案件，根据需要委托人民调解组织参与诉讼调解；探索开展人民调解协议的司法确认工作，即通过司法程序对人民调解协议进行严格审查（主要是形式审查），赋予合法的人民调解协议更权威的法律效力。同时，法院借助民调组织熟悉社情民意的优势，邀请他们参与调解婚姻、家庭、邻里等涉及伦理道德的矛盾纠纷。

（3）规范调解模式，建立资源共享机制，人民调解积极参与诉讼纠纷解决。为规范调解程序，提升化解矛盾纠纷的能力，人民调解组织在完善自身机制、制度、队伍建设的同时，积极参与诉讼案件的调解工作。如人们调解员以人民陪审员的身份参与诉讼案件的审判，接受人民法院的委托或邀请参与已进入诉讼的纠纷调处工作。人民调解员还利用熟悉社情、民意的优势，担任人民法院的诉讼调解信息联络员，为诉讼案件的解决提供信息，促进当事人之间的沟通，帮助诉讼案件调解解决，同时也推动了人民法院相关衔接机制的建设。很多法院就是在人民调解组织和诉讼参加人对诉调衔接积极配合的前提下，建立了诉前劝导人民调解、诉中委托人民调解和邀请人民调解协助诉讼调解等衔接模式。

（二）诉讼调解与行政调解之衔接

所谓行政调解，是指由行政主体出面主持的，以国家法律、法规和政策为依据，以自愿为原则，以平等主体之间的民事争议为对象；通过说服教育等方法，促使双方当事人平等协商、互谅互让、达成协议，消除纠纷的一种具体行政行为。行政机关的调解主要包括两类：一是行政机关在日常管理或指导工作中附带性的纠纷解决；二是行政机关为解决特定纠纷专门设立的行政性非诉讼程序。据不完全统计，当前仅法律、行政法规乃至部门规章中所涉及的行政调解机制就达四十余项，除个别机制可调解一般民事纠纷外，大部分则以特定领域的民事纠纷为调解对象，涉及资源权属纠纷、电信纠纷、消费纠纷、知识产权纠纷、交通事故纠纷等。行政调解在化解社会矛盾方面发挥着重要作用。

1.行政调解认知状况之问卷调查

课题组在对涉及各行政机构（表3.36）442名行政人员进行的问卷调查中，通过数据统计发现，各行政机构对调处纠纷表现出极高的热情，且对与司法机关的互动态度积极。关于“您是否会主动调处纠纷”这一问题的回答中，有63.5%的被调查者选择了会主动调处纠纷（表3.37）；而在对“您认为有无必要和法院或其他纠纷调处机构建立信息共享和互动机制”的回答中，更是有高达79.6%的被调查者认为有必要（表3.38）。显然，行政调解自身之发展以及其与司法机关之配合均有良好的实践基础。由此可见，作为诉外纠纷解决机制的一种，行政调解因其特有的灵活性、平和性和非对抗性，有别于诉讼的竞技性，有利于当事人社会关系的及时恢复，有利于矛盾纠纷的有效及时化解，可以使双方当事人保持和睦关系，特别是对于邻里之间、合作伙伴之间，更是如此。

在现实中，行政机关拥有某种“固有”的权威。公民与公民、组织以及行政机关发生纠纷后，往往不诉诸司法而寻求行政机关解决。这一点，在目前大量的上访案件也有所反映，群众普遍存在着“信访不信法，信官不信法”的心理。由于行政机关掌握大量社会资源，涉及经济社会发展的方方面面，而且体系庞大，几乎触及社会的每一个角落，纠纷当事人自然对行政主体具有天然的崇仰倾向，行政主体可以通过行政指导等方式对当事人施加影响。同时，在群众认可程度上，行政调解也有其自身的不足，但这并未明显地影响到他们对行政调解的信赖与推崇，相反，这种迫切的“抱怨”从更深层的意义上，正反映了社会公众对完善行政调解制度的新期待及美好愿望。

表3.36　您的具体工作单位类别

续表

表3.37　您是否会主动调处纠纷

表3.38　您认为有无必要和法院或其他纠纷调处机构建立信息共享和互动机制

2.河北省兴隆县法院诉讼调解与行政调解相衔接之经验介绍

河北省兴隆县法院在行政调解和诉讼调解的衔接方面做了大量的探索和研究，为了更好地联合和指导行政机关对有关纠纷进行解决，他们实行了行政协调联络员制度，通过建立“一网、三访、四协调”机制，搭建行政协调平台，促进司法与行政良性互动。

（1）“一网”，就是搭建行政协调联络员网络，使行政协调工作纵横交织，形成规模。法院协调政府法制办、乡镇政府、公安局、土地管理局等行政执法机关，确定行政协调联络员，明确行政协调联络员的具体职责和联络方式。确定“三及时”工作原则，即行政争议事项由联络员与行政审判人员及时沟通、及时联系；行政争议解决过程中，对矛盾激化苗头和行为及时反馈、及时解决；对行政执法行为中存在的问题及时指导、及时纠正，以此奠定了行政协调工作的组织基础，构建了行政协调工作的大平台。

（2）“三访”，就是实行对行政执法机关“事前访问、案后回访、定期访谈”的协调沟通机制。一是事前访问。日常工作中，行政审判人员对行政执法机关的来访咨询有问必答，逐渐累积，形成了行政机关对重大、复杂、疑难案件作出具体行政行为之前，到行政审判庭进行事前访问、咨询的制度。行政审判人员从证据的取得与采信、事实认定、法律适用、行政相对人主体的确认、办案程序的合法性要求等方面提出合理化建议，最大限度地保证行政机关具体行政行为的合法性，提高了行政执法人员的执法水平及行政执法的准确性，有效地维护了行政机关的公信度，从源头上减少行政诉讼案件发生。二是案后回访。对作出变更或撤销行政处理决定，以及裁定不予执行具体行政行为的行政机关，实行判、裁后必访制度。对行政审判工作中发现的个性问题和共性问题，审判人员及时与行政执法机关领导、执法人员及行政协调联络员沟通，采用回访、座谈或书面司法建议等手段指出问题所在，防止类似问题再次发生，提高行政机关依法行政水平。三是定期访谈。集中一段时期，行政审判人员对工商局、森林公安局等行政机关和乡镇政府进行访谈，对行政协调联络员进行培训，了解行政争议焦点问题，共同研究行政争议中普遍存在的问题，商讨防止行政争议矛盾激化的对策，进一步改进行政执法和行政审判工作，促进行政审判与行政执法形成良性互动。

（3）“四协调”，就是坚持立案审查协调、审理过程协调、判后协调，非诉执行案件审查协调，将行政协调工作贯穿始终。

立案审查阶段，对行政相对人提起诉讼理由明显不能成立，行政执法机关作出的正确裁决，法院向行政相对人讲解法律规定，告知诉讼风险，耐心细致的做好息诉工作。对行政执法机关的裁决明显存在错误的，当即与行政执法机关联系，及时化解矛盾或采取补救措施，并配合他们做好对方当事人的沟通工作，避免行政执法机关与行政相对人矛盾激化而产生负面影响。

案件审理阶段，严格按照法定程序审理案件，做到公开、公平、公正。一是对敏感性案件、易引发群体性纠纷案件，向上级法院请示或与县委、县政府沟通，取得他们的支持，集中力量做好疏导工作，及时化解争议，避免矛盾激化和群体性上访事件发生。二是行政案件审理过程中，对行政行为确有瑕疵的，协调行政机关自觉改正行政行为，促使行政相对人撤诉。对行政行为不存在问题的，从矛盾源头抓起，从行政相对人之间的争议纠纷入手，加强调解，化解矛盾。三是创新行政审判与民事审判衔接机制，对行政案件中涉及民事争议部分，合并调解，做到案结事了。法院近年来的行政诉讼协调撤诉率均在30%以上。

判后协调工作，一是提高行政裁判文书质量，强化对采信证据和准确适用法律法规理由的分析与论证，有效避免将裁判文书变成庭审过程的简单描述或证据的机械堆积，确保裁判文书说理充分，论证到位。二是做好判后释明工作，使败诉方进一步明辨是非，承受诉讼风险，稳控当事人情绪，以促使其服判息诉。三是坚持协调调解工作。案件判决后，积极与行政协调联络员联系，与行政机关联系，对有协调可能的案件，再次做调解工作，争取案件彻底解决。

非诉执行协调，行政庭在审查行政机关的非诉执行案件中，对生效具体行政行为事实清楚、证据充分、适用法律正确的，及时向被执行人释明法理，督促其履行行政义务，使其自愿履行。对拒不自动履行的，及时裁定准予执行。对具体行政行为存在明显违法情形的，通过联系平台及时与行政机关联系、沟通，责成其撤回申请，并协助行政机关与行政相对人协调解决。

3.诉讼调解主导下的行政调解之优势逐步凸显

由于行政机关掌握大量司法所不享有的裁量权和各种权力资源，在解决纠纷过程中可以通过资源调配，实现纠纷的有效解决。特别是对法院不适合解决的群体性、复合性纠纷，行政机关的调处更见成效。因此，行政调解的优势在于：一是解决纠纷快捷、成本低廉。行政调解由于有行政处罚作为后盾，进行调解工作的难度就较小。纠纷无需经过诉讼解决，节约了当事人解决纠纷的成本，并保证了调解高效率。二是行政调解的专业性强。由于现代分工精密，涉及特定领域的纠纷专业性强（如医学、海事、专利等方面的纠纷），而且解决纠纷所依据的规则专业性强（如一些部门规章、行业规则等），这些领域不是普通的人民调解员能进行调解的，甚至普通的法官也难以调解成功，但各个行政部门人员可凭借得天独厚的优势，调解这类专业性强的纠纷。三是行政调解的综合性、广泛性强。行政机关可以在处理行政违法行为的同时，对其所引起的民事纠纷一并处理。比如对交通事故的调解，交警可以在认定事故责任的同时，对双方的损失进行调解，从而促使纠纷的全面解决。而且由于行政调解的适用范围要比诉讼受案范围更广泛，行政执法涉及公民生活的方方面面，行政机关可以灵活运用各自所掌握的裁量权进行行政调解，从而综合性地、全方位地解决纠纷。基于以上原因，在纠纷解决中，行政调解具有主动、专业和高效等优点，加之行政管辖的领域宽泛，部门之间配合紧密，可以全面协调那些法院难以解决的“多极”或复杂纠纷，防止矛盾扩大化，甚至可以在纠纷的解决中积累经验，建立纠纷排查预防机制，将纠纷解决在萌芽阶段，达到防患于未然的理想状态。

（三）诉讼调解与行业调解之衔接

在经济和社会领域发生深刻变化的同时，矛盾发生的根源和表现形式也在发生变化，并日趋复杂。在此背景下，由少数部门垄断处理各类纠纷，不仅工作负担过重，而且处理的效果也难以保证，往往还会出现此消彼长的困境，而建立专业化处理各类矛盾纠纷的机构和机制，恰能解决由此产生的问题。“行业调解”之概念亦因此而被提出。但在我国，调解制度一般包括诉讼调解、人民调解和行政调解，行业调解这一概念较少使用。究其原因在于，所谓行业调解，主要针对特定领域内的纠纷解决，这些纠纷从解决途径的性质上看，要么属于人民调解，要么属于行政调解。行业调解目前所处的边缘化境遇，诚然与我国立法导向以及调解组织的设立等有一定关系，但由于行业调解的专业性、自治性等不同于人民调解的特性，不能将二者不加区分地适用同样的与诉讼调解相衔接的模式。因而，充分发挥行业协会及社会团体、公民个人的优势，依靠其设立的调解组织则可弥补人民调解组织力量的不足。当前，行业调解、社会团体、个人调解与诉讼调解相衔接的最通常的做法是在人民调解组织内部设立专业调解委员会，吸收行业、社会团体人员、个人为人民调解员，人民法院处理纠纷时将这些人员特邀为调解员，开展委托调解、邀请调解和协助调解工作。比如，上海长宁区人民调解组织在三级调解网络的基础上还设有行业调委会、市场调委会、物业调委会、企事业调委会等专门的调解委员会。这样在地域性组织中交叉存在着行业性、专业性调解组织，形成了纵横交错的格局。人民法院与行业调解等诉外调解相衔接的新探索已经开拓了不同于以前与人民调解内部的专业调解委员会相协作的新模式。目前司法调解与行业调解的衔接主要可以分为以下模式：

1.法院与行业调解机构共同参与的诉前行业纠纷调解

在法院立案前先征求双方意见，调解成功的，直接出具法院民事调解书予以确认。如北京市西城区人民法院解决纠纷的“四点一线”多元化纠纷解决机制中的法院与行业共同解决医疗纠纷的机制。医患双方发生医疗纠纷后，医疗机构或者患者一方均可以征询双方是否适用“医疗纠纷诉前调解制度”解决赔偿问题。如果双方共同提出申请，或者一方提出申请，另一方表示同意，则双方领取《医疗纠纷诉前调解制度告知书》，并在调解申请书上签字，提交法院。法院在接到申请书后，预约西城区医疗事故技术鉴定委员会派员参加调解，并指定一名法官指导双方当事人进行调解，由书记员对调解过程进行记录；在调解过程中，医疗事故鉴定人员只负责对医疗事故鉴定结论进行解释和说明，法官主要适用法律规定。调解成功的，双方当事人在协议上签字，并签收由法院制作的民事调解书；调解不成的由法官以口头形式通知双方当事人终止“医疗纠纷诉前调解”程序，在调解笔录中记载，并告知双方当事人可以继续协商解决或直接到法院起诉。

2.法院通过与行业调解组织签订合作协议，对法院立案后的行业纠纷委托、邀请行业调解组织调解或由其协助调解

法院在行业协会或其他行业组织中选聘特邀调解员和聘任调解员，建立调解员名册。特约调解员接受法院的委托收案、委托调解或协助法院调解。调解成功的，双方当事人签收法院制作的民事调解书；调解不成功的，由人民法院继续开庭审理。比如，北京市高级人民法院与中国互联网协会合作签署协议，委托中国互联网协会调解中心调解北京法院系统受理的涉及互联网纠纷的案件；2010年底，广东省高级人民法院与中国保险监督管理委员会广东监管局联合签署文件，要求保险纠纷案件调解要通过法院、保险监管机构和保险行业协会之间的协作来共同破解，并重点强调，法院在对保险纠纷案件进行调解时，可以根据需要邀请保险监管机构以及保险行业协会参与案件的调解工作。

3.创新法院与行业调解机构的新机制

一些地方建立了人民法院与行业协会等非诉调解组织之间的联席会议制度、情况通报和矛盾纠纷派查工作机制。2010年10月底，中国作家协会成立“中国作家协会著作权纠纷调解委员会”。北京市高级人民法院与之签订协议，建立双方合作机制，主要包括以下四个方面：一是著作权专业问题咨询机制，由中国作家协会建立著作权咨询专家库，对法院受理涉及文学作品的著作权案件时提出可供参考的专业性意见；二是建立协助调解、有效化解著作权纠纷机制，法院邀请著作权纠纷调解委员会成员共同参与诉讼调解工作；三是民主监督机制，中国作家协会将组织专家对法院的知识产权审判工作进行监督，定期听取专家意见和建议，促进知识产权司法保护水平进一步提高；四是建立法律服务机制，中国作家协会可就文学作品著作权保护中的疑难问题向法院咨询，双方还将共同组织有关著作权保护的讲解和研讨等活动。

诉讼调解与行业调解等其他诉外调解的管辖范围和分工应当边界明晰、协调互动。行业调解等诉外调解的发展需要人民法院司法结果的支持，人民法院也要尊重行业调解的自治权力。一种观点认为法院在诉讼前参与到纠纷的解决中，尚无法律依据，如果这些纠纷最后进入司法程序，会影响到法院的中立地位，引起当事人的不信任，不利于司法对纠纷的最终解决。但是，考虑到目前社会上平等主体间的协商机制及诚信的社会氛围尚未形成，当事人的自主协商与和解在运作和履行方面存在着较大的困难。实践中，行业调解等诉外调解也需要借助司法的权威才能更好地开展，“司法阴影下的调解”效果更好。比如，河北省青县人民法院成立的调解中心，进行诉前调解及立案后的调解。开始运作时，为避免当事人对法院的中立性的质疑，规定诉前不能达成协议的纠纷在立案后，调解中心只具有调解功能。运行一段时间后当事人对调解中心的职权有了了解，调解过程中当事人经常问法官，案子什么时候转走，认为法院调解是走过场，效果不佳。赋予调解中心判决权后，当事人对调解不再敷衍了，调解率迅速上升。这个事例启发我们，“司法阴影下的调解”可以扩展到行业调解、社会团体、个人调解中去，关键是行业调解等诉外调解要与诉讼调解要很好地衔接。