试点法院纠纷解决机制问题分析与优化建议

《若干意见》是最高人民法院在推动建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制过程中取得的重大阶段性成果。其制定出台既考虑了新时期社会矛盾的特点和现有纠纷解决机制的局限，同时也总结了近年来地方各级人民法院的丰富实践经验，对多元化纠纷解决机制的建构和发展意义非凡。尽管如此，我们也应当看到：由于社会冲突的复杂性，《若干意见》确定的目标和任务之实现仍然面临着诸多亟待解决的问题：

（一）《若干意见》在动员多种力量参与纠纷解决方面效力有限

就我国而言，法院作为多元化纠纷解决机制建构的积极推动者和践行者，在多元化纠纷解决机制中角色极为重要。但是，希冀法院凭借一己之力实现《若干意见》确定的“充分发挥人民法院、行政机关、社会组织、企事业单位以及其他各方面的力量，促进各种纠纷解决方式相互配合、相互协调和全面发展，做好诉讼与非诉讼渠道的相互衔接，为人民群众提供更多可供选择的纠纷解决方式，维护社会和谐稳定，促进经济社会又好又快发展”主要目标显然不太现实。由于法院职能所限，多元化纠纷解决机制的建立健全，“必须紧紧依靠党委领导，积极争取政府支持，鼓励社会各界参与，充分发挥司法的推动作用”，法院发挥着“推动”而非“统领”作用。放眼全球，当代很多国家都是通过立法来促进多元化纠纷解决机制的建构和发展。在最高人民法院推进多元化纠纷解决机制的整体改革思路里，《若干意见》的制定出台也只是“三步走战略”中的第一步，多元化纠纷解决机制的强力推进还需中央政策的支持和人大立法的规范。

（二）培育社会纠纷的多元化解决理念尚需时日

当前，多元化纠纷解决机制无疑是理论界和实务界关注的焦点，在多元化纠纷解决机制如火如荼推进和发生日新月异变化的背后，人们似乎感受到了一种利用多种方式化解社会冲突的氛围。但是，在火热的表象下，我们万不可忽视当事人对多元性的无知和律师对多元化纠纷解决机制的冷漠：一方面，理论界和实务界在倾心构筑多元化纠纷解决机制之时，往往忽略了纠纷解决方式的利用者（当事人）的认知，理论与实践中的探究热潮与民众面临纠纷时选择之迷茫形成了这样一种悖论——真正企图利用纠纷解决机制的群体，却因为无从选择而被所谓多元化纠纷解决机制疏远和边缘化。多年的依法治国宣传导致当事人在维权时对法院保持着高度的认同感，而对非诉讼纠纷解决机制的优越性认识不足，甚至持敌视态度；另一方面，律师在个人利益的驱使下对非诉讼纠纷解决机制保持着冷漠。“每一个社会都有其广泛的选择，以应付由个人纠纷引发的冲突，诉讼只是从回避到暴力等诸种可能的解决方式之一。”^[15]当事人迫切需求这样一种通道，在这个通道里能获得相当的正义。律师凭借对法律的精通及诉讼中的经验所得，通过对纠纷进行法的判断与衡量，尽可能为当事者提供接近正义的解决方案，可以力求纠纷解决的彻底性而避免再生纷争。这符合了人们的需求。^[16]这种看似“你情我愿”的“供需平衡”，却很难在现实中达成“双赢”结果。一则律师缺乏通过理性分析引导当事人寻求恰当纠纷解决方式的动力。法律是当事人解决纠纷的基点，亦是其谈判的底线和参考系数，当事人在纠纷解决中对律师的依赖不言而喻。律师的一种担心在于：当其知无不言，言无不尽地为“无知”的当事人选择正确的纠纷解决途径后，自己却“形如弃履”。基于此种心理，律师对当事人之咨询，往往呈“欲言又止”状，或者闪烁其词，又或“顾左右而言他”。二则律师可能基于自己利益考虑为当事人提供单向性指引（即诉讼）。就目前而言，虽不排除法律服务有其公益性的方面，也不排除公职律师、国资所律师的非营利性质，但大部分法律服务为有偿服务是不容置疑的事实。法律服务具有商品性特征，是等待“出售”给当事人或提供给当事人选择的商品，实质上是一种商品行为。^[17]而目前律师利用ADR解决纠纷没有明确的收费依据，计时收费的制度又得不到当事人的认同，律师在推行ADR时面临着生存的考验。因此，当事人咨询如何解决纠纷时，律师往往告知当事人走向法院。律师此种所谓理性“引导”，不如说是对诉讼的非理性强制认同。由此观之，培育对非诉讼纠纷解决机制的认同，并进而在纠纷发生后在诉讼与非诉讼纠纷解决机制中作出理性选择，绝非一朝一夕之功。

（三）《若干意见》关于司法确认程序的规定面临操作困惑

司法确认程序作为《若干意见》的一大亮点已经得到了广泛认同，但由于其规定较为原则化，在实施过程中存在诸多困惑：其一，司法确认程序定位不明。《若干意见》第23条规定：“人民法院审理申请确认调解协议案件，参照适用《中华人民共和国民事诉讼法》有关简易程序的规定。”对于司法确认程序到底如何定性，未有明确。从而导致法院在程序适用中面临着司法确认程序是诉讼程序、特别程序还是创设的一种专门程序的困惑。其二，司法确认程序具体如何实现面临难题。一是此类申请的案由、案号如何确定，诉讼费用如何收取？二是可否对调解协议内容进行部分确认？在人民调解协议中常会出现无法进行确认和执行的内容，如“此协议达成后乙方承诺今后不再提出任何新的主张”，就是说将他以后的诉权剥夺了、“甲方同意将户籍从××房屋中迁出”，这里牵涉到一个行政权的问题等等，法院对此类协议能否进行部分确认？在处理中当事人以这些协议作为达成和解的先决条件，法院不予确认，就失去了调解的意义，当事人不愿调解。对于这些条款与协议当事人坚持要求确认的，法院不确认，产生负面影响，同时也会影响一些相关组织的积极性。其三，法律文书的出具存有分歧。依《若干意见》第25条，经司法确认后，法院以决定书的形式赋予调解协议以强制执行力。但是，依《民事诉讼法》的规定，法院决定书仅适用于程序性事项，而司法确认中必然会涉及对调解协议内容的实体审查，适用决定书显然是不合适的。其三，司法确认程序不完备，面临风险。《若干意见》中所规定的司法确认程序并非完整的程序装置，如司法确认程序是否实行一审终审，审限如何等等均未明确。此外，由于《若干意见》规定经行政机关、人民调解组织、商事调解组织、行业调解组织或其他具有调解职能的组织调解达成的具有民事合同性质的协议，均可经当事人申请，由法院确认其效力，可以预见在今后一段时间内对法院外调解组织达成的调解协议进行司法确认的申请将会不断增加。这项规定虽然有利于促进非诉讼纠纷解决机制的发展，然而在陡然增多的调解协议确认申请背后，司法确认程序却未有相应的监督机制以及救济机制，机制的不完善将会隐含巨大的风险。

（四）纠纷解决机制之间缺乏合理建构与整合

从试点法院的调查情况来看，虽然多种纠纷解决方式广泛存在并且在实践中发挥着作用，但是纠纷解决机制的建构与整合与多元化纠纷解决机制的应有之义仍相去甚远：其一，多元化纠纷解决方式建构不完善。当今世界，纠纷解决改革的两大方向是——接近正义和自治指向，循此方向指引，多元化纠纷解决方式之建构，既应该改革诉讼程序，又应完善诉讼外纠纷解决方式。但在我国推行多元化纠纷解决机制的进程中，人们目光往往集中在诉讼外纠纷解决机制的建构上，很少关注诉讼程序的变革。同时，对诉讼外纠纷解决方式的建构呈现单一化倾向，即只注重调解，而很少关注仲裁、和解、信访等其他在实践中发挥重要作用的纠纷解决方式。由此，往往出现将诉讼外纠纷解决方式与调解、多元化纠纷解决方式与多元调解画等号的不周延现象。其二，多元化纠纷解决机制作用发挥不到位。现有的仲裁、人民调解、行政调处、行业调解、专家调解等各类纠纷解决机制的实际运作水平不一，从业人员纠纷调处水平、工作规范化程度参差不齐，影响到纠纷解决的效果。如近年来劳动争议增长迅猛，劳动仲裁机构办案人员严重不足。在这种情况下，很多案件未经仲裁实体程序而直接进入诉讼程序，仲裁程序应有的及时分流、化解劳动争议的作用未能发挥，还加大了诉讼阶段化解劳资矛盾的难度。同时，由于多元化纠纷解决机制在我国推行时间较短，多种纠纷解决方式在实践中并未大范围推开，只是在小范围内发挥着作用，抑或在报告中作为经验加以介绍，这也影响了多元化纠纷解决机制的作用发挥。其三，多元化纠纷解决机制创新不及时。由于目前立法对各种调解机构的权限、效力、功能、人员构成及资质缺乏明确界定与合理划分标准，再加上近年来各种新类型纠纷不断涌现，对纠纷解决的方式方法提出了新的要求，导致原先一些调解机构的功能不能有效发挥甚至处于闲置状态。从法院诉前调解的案件情况来看，除很少一部分案件，如相邻纠纷、赡养纠纷等，大部分案件未经任何基层调解机构调处即诉至法院。各种纠纷解决方式的地位、功能缺乏有效整合，不仅导致各种机制之间的功能冲突和重复，还无法满足当前社会纠纷解决的实际需求。

（五）调解制度在实践操作中有矫枉过正之嫌

调解制度作为纠纷解决的一种机制，是中国固有的传统，在我国的纠纷解决中发挥着独特作用。由于与法治的许多理念相冲突，在我国法制现代化的进程中，调解一度备受指责，有人甚至怀疑它是否还有继续存在的价值。然而，进入21世纪以后，纠纷解决的社会需求和“综合治理”战略使得司法政策出现了一系列新的动向，并带来了调解的复兴（见图2.3）。调解的一度衰落证明从以调解为主转变为以判决为主的思路本身存在矫枉过正之处，但是，多元化纠纷解决机制背景下的调解复兴却暗含着对另外一种矫枉过正的隐忧，即过分强调调解。细言之：(www.xing528.com)

1.调解率（调撤率）作为法院或者法官的考核指标仍然广泛存在

我国法院内部的行政性管理机制是法院运作的支柱，司法政策的贯彻通常是通过各种激励机制及工作指标实现的，对于调解的推动也不例外。在试点法院调研中，笔者注意到，调解率（调撤率）始终是法院统计中的一项重要指标，它不仅是总结法院和法官工作的数据，而且常作为指导法院工作的计划指标下达给各级法院。由于这种行政化的指标与考核及经济利益挂钩，势必诱发强制调解等不正当行为。

2.调解制度的过分强调导致纠纷解决的效率不升反降

调解制度在多元纠纷解决机制中的重要作用不必多言，但无论如何，均需遵循“能调则调，当判则判，调判结合，案结事了”的方针。否则，调解制度的滥用将会极大削弱其纠纷解决的优势。实践中，某些法院的做法即存在滥用调解的隐忧：一是建立调解督导制度。要求凡是进入诉讼程序的案件，除法律明确规定不宜调解的以外，做到每件必调，而且每件案件的调解不得少于3次；二是建立调解贯彻始终的必调制度。即立案过程必调、开庭前必调、庭审时必调、庭审后必调、宣判前必调。

图2.3　全国法院民事一审案件调解结案率条形统计图

（六）经费保障致使诉调对接机制遭遇障碍

不可否认，费用低廉是吸引当事人选择诉讼外纠纷解决方式的重要因素之一，但与此同时，经费保障也是诉讼外结案方式所面临的最大困境。20世纪90年代以来，经费问题几乎成为危及每一个解纷机构生存的死穴，并往往导致各机构之间的无序竞争，民众则难以从中受益。^[18]虽然当前的状况有所改观，但总体而言，经费问题仍然是制约诉调对接机制作用发挥的瓶颈。其一，基层调解组织面临的困境是：不收费难以保证正常运作和发展；收费则限制了当事人的利用，当事人宁可直接进入诉讼而不愿利用调解。尽管近年来随着基层调解的作用重新受到重视及地方财政状况的好转，某些地区开始以地方法规或政策对基层调解加以制度保障和财政支持，但这种状况并不普遍。同时，即便存在财政支持，但多数支持力度有限，从而导致基层调解组织很难有效构建和发挥作用。其二，诉前调解作为一种有效的纠纷解决方式，如果试图将其建立成一种低成本的纠纷解决途径，要么对诉前调解结案的案件免费，要么收取较低的费用（见表2.3：上海市浦东新区人民法院诉前调解收费标准），这种收益上的减少势必影响法院推动诉前调解的积极性。其三，办案经费难以保障。新的诉讼费用交纳办法实行后，调解结案的费用减半收取，诉讼费大幅降低，在一定程度上挫伤了法院调解案件的积极性。

表2.3　上海市浦东新区人民法院诉前调解收费标准