近代中国银行监管制度思想研究：国民政府时期的特点

若晚清时期是近代中国银行监管的萌芽期，北京政府时期是近代中国银行监管的发展期，那么，南京国民政府时期就应该是近代中国银行监管的深入发展期。不论是对银行监管目的的认识，还是银行监管法律制度的建设程度，抑或是银行监管的实际执行等，在国民政府时期都获得了快速发展和深化。需要特别指出的是，即便是在抗日战争这一特殊历史时期，近代中国的银行监管制度思想也在快速发展，并产生了许多具有重要意义和作用的银行监管思想。这一时期，中国银行监管制度思想发展的特点主要包括以下几个方面：

（一）对银行监管的必要性及目标的认识更加全面深刻

国民政府时期的银行监管制度思想，对银行监管的必要性及目标的认识较清末和北京政府时期更加全面和深刻。晚清政府对银行的监管，主要是基于对政府财政整理的需要。而北京政府对银行的监管，虽然已认识到监管的必要性及目标在于对银行风险的监督与管理，但认识的深度远远不够，对于银行风险的认识也仅仅局限于银行经营管理不善及滥发纸币。国民政府时期的银行监管思想对监管必要性及目标的认识，不仅仅基于对银行经营风险的防范，更认识到银行监管有助于监管主体实施有效的信用控制及货币政策的执行，对于保障银行的安全稳健运营、保护公众利益、稳定物价、调节资金供求、发展生产、引导金融业的健康发展等，均具有重要作用。如前所述，国民政府时期的银行监管制度思想认为，政府对银行实行监管的必要性主要包括如下三个方面：（1）银行的风险不仅会影响银行本身，对经济活动的各方均会产生破坏性影响，因此政府必须对银行的日常经营活动进行管理；（2）银行的信用扩张功能对于稳定币值和经济发展具有重要作用，故必须对银行的经营进行管理；（3）银行的经营活动对于一国经济方针政策的执行具有重要作用，故政府必须对银行进行管理。基于对银行在经济中的重要作用及对银行监管必要性的认识，国民政府时期的银行监管思想认为，政府对银行监管的主要目标为：第一，保证银行安全稳健运行，促进银行健康发展；第二，维持币值的稳定；第三，执行国家的各项经济方针及政策，辅助工商业之发展。

根据我国现行的《银行业监管法》第三条之规定：“银行业监督管理的目标是促进银行业的合法、稳健运行，维护公众对银行业的信心。银行业监督管理应当保护银行业公平竞争，提高银行业竞争能力。”对比现代银行监管目标与国民政府时期的银行监管目标，除在具体表述上有所不同外，在实际设定的目标内容上并无太大差别。国民政府时期所设定的银行监管目标，是以促进银行业的合法稳健运营、维护公众对银行业的信心为主。此外，对于国民政府时期的银行监管制度思想将执行国家的政策方针、辅助工商业发展作为监管目标，与现代有些国家将执行货币政策作为银行监管的目标之一，事实上如出一辙。因此，国民政府时期的银行监管思想对于银行监管的必要性的认识，以及对银行监管目标的设定，均达到了较高水平。

（二）银行监管主体机构思想的发展更为深入

国民政府时期，银行监管制度思想对于银行监管主体机构的探讨，在不断加强财政部的银行监管主体地位的同时，对于其他辅助监管机构的监管主体地位也进行了讨论和确立。国民政府时期的银行监管主体机关，不论是金融监理局还是钱币司，均是财政部设立的用于专门负责银行业监督和管理的行政机构。尽管在名称和设置上有一定的区别，但金融监理局和钱币司首先都是财政部下设的行政机构，其次两者主要执行的都是专门负责银行注册、经营、检查、注销等银行业的监管职责。因此，虽然不同时段银行监管主体机关的名称不同，但从其从属地位及职能来看，均体现出财政部作为银行监管主体机关的地位。同时，随着对监管目标认识的深入，银行监管主体机构的名称和职能也在不断变化中。例如，财政部当初设立金融监理局的主要目的，是通过控制货币发行来解决当时物价剧烈波动问题，而非通过加强对金融业的管理来达到稳定金融、促进经济发展。正是由于目标职能的错误，使得金融监管局的监管主体地位遭到多方反对，并最终迫使财政部裁撤金融监理局，改设钱币司来专司银行业的监督和管理职责。而钱币司设立后，也不再以控制货币发行为其主要职责，而是将银行的监督管理和国币发行的监测作为其主要职责内容，以促进金融和经济的发展。

国民政府时期，除财政部作为银行监管的主体机关，其监管主体的地位不断得到加强外，其他辅助监管机构的监管主体地位在这一时期也获得发展并最终得到确立。国民政府时期，银行监管的辅助监管机构主要为中央银行和四联总处。中央银行作为银行监管的辅助机构，其监管主体地位的确立，与其“银行的银行”这一重要职能得以充分发挥密不可分。1942年6月15日，国民政府颁布《中中交农四行业务划分及考核办法》，将货币发行、代理国库、统筹外汇收付、汇解军政款项、调剂金融市场等中央银行业务全部集于中央银行，中央银行“银行的银行”这一职能地位正式确立，为其履行银行监管职能奠定了现实基础。1945年4月2日，财政部颁布《财政部授权中央银行检查金融机构业务办法》，正式确定中央银行为金融监管的主体机关。另外，此时期中央银行制度思想的迅速发展，也为中央银行监管主体地位的确立奠定了理论基础。除中央银行外，四联总处作为中、中、交、农四行的主管机关，其也成为国民政府时期的监管主体机构，成为财政部重要的辅助监管机关，负责对中、中、交、农四行的监督和管理，以及战时金融政策的制定和执行等。

综上所述，国民政府时期的银行监管主体机关形成了以财政部为主体、中央银行和四联总处为辅助的银行业监督和管理的机构体系。这一监管机构体系虽与当时西方各国的监管机构体系并不一致，但其仍然是在学习和借鉴西方银行监管制度理论的基础上，结合近代中国经济金融的现实情况，最终确立起来的。

（三）形成了专业化的银行准入制度思想

银行准入制度思想一直是近代中国银行监管制度思想的重要方面之一，也是近代中国银行监管制度思想自产生以来，发展最为迅速和广泛的银行监管制度思想内容。国民政府时期的银行准入制度思想，主要是在机构准入制度思想和业务准入制度思想两个方面得到了进一步的发展和完善。这一时期银行准入制度思想的一个重要特点，即随着银行专业化程度的不断加深，形成了一种专业化的银行准入制度思想。

这一专业化的银行准入制度思想，首先体现在机构准入制度思想上。国民政府建立初期，专门制定了银行机构准入的《银行注册章程》和《银行注册章程施行细则》，对银行的核准更加标准化和法制化。而后期的新《银行法》将所有银行统一纳入其规定范围，并设立专章对银行的准入登记进行详细规定。特别地，对于不同专业类型的银行，新《银行法》制定了与之相适应的机构准入标准，对各类银行的注册资本、分支机构的设立等，均依其经营特点制定与之相适应的准入标准。特别需要指明的是，以往的银行准入制度思想并未将外国银行纳入监管的范围内，但随着抗战的胜利，我国的国家主权得到恢复和加强，新《银行法》正式将外国银行纳入我国的银行监管制度体系之内，将外国在华银行作为一种银行类型，设立专章制定准入标准，约束和规范外国银行的准入。(www.xing528.com)

专业化的银行准入制度思想则更显著地体现在这一时期的业务准入制度思想上。尽管在前面的论述中将业务准入制度思想分为三个时期，但实际上的业务准入制度思想在这三个时期的发展并不是相互割裂的。虽然每个时期的业务准入制度思想的发展各有特点，但不同时期的业务准入制度思想是一个承继的关系，后一个时期的业务准入制度思想在继承了前一时期思想的同时，又根据本时期经济金融的具体状况不断修正和完善。通过对不同时期业务准入制度思想的不断修正和完善，国民政府时期基本形成了依据银行的不同专业化类型分别专业化监管的业务准入制度思想。这种专业化的监管制度思想，不仅仅体现在新《银行法》对于银行类型及业务内容的专业划分上，更体现在国家银行对于各自业务内容的专业划分上。这种专业化的业务准入制度思想，与近代中国银行制度建设思想中银行专业化思想的发展密切相关。

（四）较为完善的存款准备制度及市场退出制度等退出监管思想

国民政府时期是近代中国银行监管制度思想的深化期，此时期银行退出制度思想的深化，主要表现为存款保证准备金制度思想和市场退出制度思想两方面的深入发展。

由于货币制度及中央银行制度的不健全，存款保证准备金制度在近代中国主要发挥的是强制性存款保险功能，其发展体现出“强制性变迁为主，诱致性变迁为辅”的特点。近代中国存款保证准备金制度变迁的决策主体是国民政府，其以法律和行政指令的形式引入和实行近代中国存款保证准备金制度的变迁。如前文对从储蓄存款保证准备制度到存款保证准备金制度发展的论述，无论是储蓄存款保证准备制度，还是其通过扩展最终形成存款保证准备金制度，都是国民政府通过颁布一系列的法律法规来实现的，均体现了“自上而下”的强制性变迁过程。近代中国存款保证准备金制度强制性变迁的过程中也存在诱致性变迁，但只起到辅助性作用。近代国人对美国联邦存款保险制度的传播，以及对近代中国存款保证准备金制度的研究，也会通过其对国民政府决策行为的影响，“自下而上”地对近代中国存款保证准备金制度的变迁产生影响。例如，储蓄存款保证准备保管委员会的成员中，大多数为银行从业人员，对储蓄存款保证准备制度的制定及实施均有切实影响。此外，近代中国存款保证准备金制度相关法规的制定，也常常会受到银行公会意见的影响。例如，国民政府曾事先公布《修正银行法草案》，并公开征稽各方意见，综合考虑并采纳合理意见后，最终形成新《银行法》。

近代中国存款保证准备金制度的强制性，还从监督和管理与保证准备金缴存的强制性两方面得以体现。首先，监督和管理的强制性，即政府对存款保险制度中管理机关的控制力。近代中国，无论是早期的储蓄存款保证准备制度，还是后来的存款保证准备金制度，其监督和管理机关均为政府部门，而非独立于政府之外的公司或其他组织。近代中国存款保证准备金制度的主管机关，主要是财政部及其下设的管理机构（储蓄存款保证准备制度为储蓄存款保证准备保管委员会，存款保证准备金制度为“中央银行”）。近代中国存款保证准备金制度在银行准入资格及保证金的缴存上均是强制的。近代中国存款保证准备金制度将所有银行均强制列入存款保证准备金制度的范围。储蓄存款保证准备制度时期，所有的储蓄银行均需缴纳储蓄存款保证准备金。这里的储蓄银行不仅包括以储蓄业务为主的银行，还包括所有银行经营的储蓄业务。所以，实际上基本所有此时期的银行，都包含在储蓄存款保证准备制度范围之内。存款保证准备金制度时期，则是将储蓄存款准备扩展至所有银行存款类别。其强制银行参加的程度，较储蓄存款保证准备制度时期更甚。其次，银行的存款保证金（保险基金）也是强制缴存的。近代中国存款保证准备金制度强制所有银行根据存款类别及存款总额，按规定比例缴存存款保证准备金。具体地，1943年财政部公布的《储蓄存款保证准备缴存办法》规定，储蓄银行应至少缴存其存款总额1/4的规定资产于保管库，上述存款总额以每半年末日之结存总额为准。储蓄存款保证准备金之标的资产为政府公库券及其他确实担保之资产，“中央储备银行必要时，得延聘专家评定保证准备各项担保品之价值”。^[156]储蓄银行可以于每届月终，申请调换同等额度的存款保证准备之担保品，该担保品的价格变动剧烈时，中央储备银行（即中央银行）得令储蓄银行补足差额或发还溢额。为保证各储蓄银行切实缴存存款保证准备，财政部得随时委托中央储备银行检查其业务内容及其全部财产之实况。中央储备银行每届月终，应将储蓄银行缴存之保证准备实况，列表呈报财政部备查。1947年新《银行法》规定，存款保证准备金率由中央主管官署（财政部）按全国各地人口、经济金融之实际状况，以及各地银行之营业情形，划分区域确定。在最低与最高限度内，按当地当时金融市场之实际情形，与中央银行商议，分别核定。后财政部公布《缴存存款准备金实施办法》规定^[157]，银钱行庄收受普通存款、储蓄存款应缴存之准备金，以后统称保证准备金^[158]，并具体规定了各银钱行庄保证准备金的缴存比例、缴存对象（公债、国库券或经国家银行认可之公司债券抵充）及缴存机构（中央银行）。

此外，近代中国存款保证准备金制度还存在如下几方面特点：第一，近代中国的存款保证准备金制度是在学习西方先进经验的基础上建立起来的。不论是早期的储蓄存款保证准备制度，还是后来的存款保证准备金制度，均是如此。第二，近代中国存款保证准备金制度的存款保险功能历经“局部—全面—独立”的发展过程。其存款保险功能首先应用于储蓄银行，然后逐步扩展至整个银行业。但随着中央银行制度的逐步完善，其准备金功能逐渐加强，存款保险功能逐步弱化，并欲从存款保证准备金制度中独立出来，以形成现代存款保险制度。第三，近代中国存款保证准备金制度存款保险功能的发挥，符合近代中国银行制度发展之基本特征。尽管近代中国的储蓄存款保证准备制度与存款保证准备金制度均是参照西方国家银行制度构建的，但其并非完全照搬，而是根据近代中国金融市场之现实进行了修正，以适应近代中国银行业之发展。这一特点，不仅体现在近代中国存款保证准备金制度本身，也体现在近代学者对于如何借鉴西方国家先进银行制度的态度上。

对比晚清时期和北京政府时期，将银行监管的重点放在银行的准入制度上，而对银行退出监管的不重视，在国民政府时期得到改观。国民政府时期的银行监管制度思想，在不断加强对银行准入监管的同时，银行退出制度思想也得到相当大的重视，并获得快速发展。这也是国民政府时期银行监管思想的发展较前两个时期最显著的特点之一。而国民政府时期银行准入监管思想和退出监管思想的深化，共同促进了国民政府时期银行监管制度思想的深化，并达到近代中国银行监管制度思想的较高水平。

（五）近代中国较完善、水平较高的银行监管法律制度体系

国民政府时期银行监管制度思想完善的最后一个体现方面，即建立起了近代中国较完善、水平较高的银行监管法律制度体系。法律制度体系的建设是监管制度建设的核心，任何国家或地区银行监管制度体系的建立，都需要一个健全的法律制度体系为基础。近代中国的银行监管制度思想是与银行监管的法律体系同时产生的。近代银行监管法规体系的不断发展，也一直是近代中国银行监管制度思想发展的核心内容。不论是晚清时期还是北京政府时期，银行监管制度思想的发展一直是以监管法规体系不断发展为其核心的。至国民政府时期，银行监管法律制度体系不仅获得巨大发展，而且建立起近代中国较高水平的银行监管法律制度体系。1947年，国民政府财政部颁布的新《银行法》即这一较高水平法律制度体系的核心成果，是在吸收了近代中国所有有关银行监管的法律法规及监管思想后所形成的近代中国较为完善的银行监管法规。新《银行法》无论是从立法精神及技术上，还是从具体的法规内容上，均有许多优点，代表了近代中国银行立法的较高水平，反映了当时银行监管理论、内容、方法等方面的真实水平。以新《银行法》为银行监管的法律基础，国民政府以财政部为监管主体，对商业银行、储蓄银行、实业银行、信托公司、钱庄等所有银行类金融机构，从其注册设立、实际业务经营到问题银行的退出等所有方面，建立起一整套较为完整的银行监管制度体系。尽管从严格意义上讲，新《银行法》并非以“银行监管”命名的法规，但它仍然是国民政府对银行施行监管的基础，财政部对银行的监管仍然以新《银行法》的具体规定为监管的法律依据。因此，新《银行法》确实代表了近代中国银行监管法律制度体系的较高水平。