国民政府时期银行监管目标的确立-近代中国银行监管制度思想研究

国民政府时期，理论界对于银行监管目标的论述可以分为两类：一类是对一般经济状况下银行监管目标的论述；另一类是专门针对战时银行监管目标设定的讨论。综合考察两类讨论，战时设定的监管目标与一般银行监管目标并不冲突，事实上战时监管目标仅仅是一般银行监管目标在特殊时期的表述而已。根据上述理论界对于银行监管必要性的分析，国民政府时期的银行监管目标可以概括为如下几个方面：

（一）保证银行安全稳健运行，促进银行健康发展

关于保证银行安全稳健运行这一银行监管目标的论述，理论界主要是依据银行经营活动可能面临风险，以及银行发生问题后会对各债权人的利益产生影响，进而引发金融恐慌，故首先将保证银行的安全经营作为政府管理银行的主要目标之一。例如，丁洪范在论述银行监管的目标时，第一个目标就是“保障（银行）营业之安全”。^[58]陈友三和陈思德也将保证银行的安全运行作为管理银行的首要目的，他们认为，“政府所以加强管制商业银行的主要目的”，第一就是“为保障银行股东、存户及其他债权者的权益”。^[59]虽然陈友三和陈思德确定的监管目标是保障股东、存户和其他债权者的权益，但其实际上就是保证银行之安全稳健运营。因为只有银行安全稳健地运营，各债权者的权益才能切实得到保护。而作为银行债权人的各方，最关注的也是银行能否安全稳健地运营。同时，丁洪范所谓保证银行安全运行的目的，实际上也就是指“银行之安危，不能影响股东及债权人，且影响公众利益，盖一家倒闭，不免引起其他银行周转不灵，形成金融恐慌，驯致整个商业机构停滞，人民经济生活不安定”。^[60]此时期理论界关于银行安全运营目标的表述，基本上同丁洪范、陈友三和陈思德的表述方式一致，此处不再赘述。^[61]可以看出，国民政府时期银行监管思想对于保证银行安全运行这一监管目标的理解，较北京政府时期更进了一步。北京政府时期银行监管思想对保证银行安全运行目标的设定，还主要基于银行经营存在风险，会导致银行停业和倒闭。至国民政府时期，对于此目标的确定，不仅仅认识到银行的风险会引发银行业危机，更进一步认识到其还会危及银行债权人的利益，进而引发金融恐慌，影响社会经济的正常运行。

（二）维持币值稳定(www.xing528.com)

国民政府时期，理论界普遍认同的银行监管的第二个目标是控制货币流通总量，维持币值的稳定。这一监管目标的确定，与理论界对银行信用创造功能的理解，以及对物价波动对经济发展的阻碍作用的深刻认识，是密不可分的。如前所述，此时期理论界纷纷通过对银行信用创造功能的阐述，以及对战时物价水平急剧波动对经济的破坏现象的剖析，提出政府必须对银行进行管理。因此，维持币值稳定自然成为理论界公认的政府监管银行的主要目标之一。例如，丁洪范认为，政府对银行管理的第二个目标，即维持币值之稳定，并从币值稳定的含义和银行的货币创造两方面论述了该目标的意义。^[62]另外，理论界在论述战时条件下的银行监管目标时，由于当时币值剧烈波动，导致大量银行将其资金投入货币投机业务中，更加剧了币值波动，故将遏制银行的投机行为也作为银行监管的目标之一。但究其最终目的，还是为了保证币值稳定，维持货币市场的正常运行。例如，崔庆修在论述战时银行监管的目标时，就表示遏制银行的投机行为也是战时银行监管的目标之一。崔庆修认为：“战时物价，因供求失调及交通困难种种关系，日益增高，乃属必然现象。一般投机商人，每乘此时期，囤积居奇操纵市价，或利用银行贷款以经营，或委托银行机构以代办，皆足以影响物价，遗害民生，银行本身，亦有利用已有资金，用信托部名誉，或附设公司行号之组织，以经营商业投机牟利，其危害社会，更不堪言喻。故为遏制投机及平抑物价，政府必须管理银行。”^[63]同崔庆修一样，论述战时政府监管银行目的问题的理论家，也普遍将遏制银行投机作为银行监管的目标之一。不过，银行在一般稳定时期也会从事货币投机行为，并加剧物价水平的波动，因此这一目标在平时的银行监管中也是非常重要的。

（三）执行国家的各项经济方针政策，辅助工商业之发展

政府管理银行以达到国家各项方针政策的实行和促进工商业之发展的目的，此时期理论界对于该目标的设立，大多数是从战时中国经济金融之特殊需要来设置适应战时的一些银行监管目标，并且对于此目标论述的人数也最多。这些监管目标虽表述和侧重点不同，但均为通过对银行业的管理，以达到国家经济运行和发展的需要之目的。例如，陈友三、陈思德就认为：“至今后我国政府所以加强管制商业银行的主要目的乃在：（一）为保障银行股东、存户及其他债权者的权益；（二）为促使银行业从事正当业务，俾工商界能取得合法资金的需要；（三）为便于执行有效的信用控制及健全的信用政策以配合计划经济，辅助经济建设推进，以求我国经济获得正常的发展；（四）在战时则更用以阻碍投机，协助生产。”^[64]除第一个目的属于保证银行安全运行之外，其他三个目的均是为了保证战时经济之需要，不同的只是各目标执行的对象和方法不同。崔庆修也认为，战时政府管理银行目的有四个，除前述遏制投机外，其他三个分别为：“一、巩固财政基础。战时财政，原赖金融以为支柱，无论纸币发行，公债之销售，租税之收纳，公款之汇兑，皆需银行为之办理，故银行资金之裕拙，组织之健否，以及业务经营之当否，均足以直接影响国家财政之成败。故无论任何国家，每当战争之时，加强管理银行，以犟固财政之基础。二、利导资金运用。资金之移动，常向安全有利之处所进行。当国家对外作战时，资金往往逃避外国，或则从事投机。前者旨在安全，但足以影响外汇市场，而妨碍本国金融业务；后者旨在牟利，但足以刺激物价，而妨碍国民经济生活。故政府对银行必须加以管理，使其资金投入国防生产事业。三、扶助生产事业。利导资金运用，已如上述，但战时国防事业之利润，每较贩运及囤积者微小而迟缓，一般银行多不愿投资于国防事业，故须由政府立法，迫令银行投资于国防事业。”^[65]从崔庆修的论述可以看出，他所设定的这三个目标，事实上也都是根据战时经济需要的不同方面所制定的，其根本目的均是服务于国家根据战时之需要所制定的相关经济方针政策。特别地，上述第二和第三个目标更准确地说应该是方法，是达到战时国防经济发展目标的具体实施方法。而丁洪范关于此项目标的表述就更为准确，他认为政府管理银行的目标之一，即“均衡生产之发展。政府对于各部门轻重工业及其他产业，应该有计划，使其均衡发展，勿使偏估，此在经济落后之国家如中国，尤为重要。银行为资金汇集所及信用制造所，须按各部门经济计划，供给资金，生产乃能均衡发展。但银行资金在握，可任意贷于任何于己有利之人及事业，并可自行经营，因此政府管理银行，使其资金流入经济计划各部门，使各种生产事业，均衡发展”。^[66]从丁洪范的论述可见，均衡生产之发展，是根据国家所处的不同时代和生产发展的具体要求决定的，战时和平时的经济发展要求虽然不同，但其目标都是管理银行以促进当时急需事业之发展。同时，李崇伸认为，丁洪范制定的平时之银行管理目标，与崔庆修制定的战时之银行管理目标，代表了当时理论界对于银行管理目标的普遍意见。同时，他表示：“此七项目的^[67]，实可归纳为五项，即保障银行安全，维持币值，协助政府，遏制投机，扶助生产。战时银行管理，此五项目的，尤为重要。”^[68]很明显，李崇伸认为政府管理银行的目标，无论是在战时还是在平时，其内容都是一样的，只是在战时这些目标显得更为重要。而在当时理论界，有一部分人也与李崇伸持有相同观点，认为战时之银行管理的目的同样适用于平时银行的管理。