国民政府时期银行监管的必要性进一步探讨

国民政府时期，理论界对于银行监管必要性的讨论，虽然在表述上存在一定差异，但基本的观点是一致的，均是从银行经营的风险性、银行对于货币政策和调控的重要性，以及银行对于国民经济发展的重要性等方面，来表明政府必须对银行进行监督和管理。

（一）银行经营的风险同时会对银行和工商业经营产生影响，故必须对银行进行监管

国民政府时期，理论界在论述银行监管的必要性时，首先认为银行由于其经营对象和经营活动的特殊性，风险问题对于银行是普遍存在的。由于受1933年西方金融恐慌的影响，中国也出现了银行大量倒闭的现象，这使得理论界对于银行的风险及其影响有了更为深刻的认识。此时期的理论界普遍认为，银行面临的风险不仅仅对银行本身会产生影响，还会危及储户、股东及与银行有业务往来的工商业者的利益，进而对整个社会经济生活产生影响。例如，沈麟玉就表示：“金融业失败之影响，更较工商业为严重。何以言之，金融机关如商业银行、储蓄银行、信托公司等一旦失败，不仅各机关之股东，蒙受其损失，社会经济受其牵动，抑且累及无辜之存户、与其素有往来之工商业，其影响于社会经济及大众生活者，范围更广，性质更严重。”^[48]陈友三、陈思德更进一步指出：“银行是授受货币和信用的机关，一方面从社会各部分收受存款成为自己的债务，同时将收得的款项从事各项贴放业务而转成为自己的债权，简言之，它是一种交换货币和信用的营利机关；在正常情况下，一银行的存款及其贴放额往往比它的资本大过数倍乃至十数倍，所以一银行的营业若果失败，不仅影响该行股东本身的利益，至少还须牵累许多存户及其他债权者；政府为保障股东、存户及其他债权人的权益计，对一般商业银行自有加以管制的必要。”^[49]丁洪范则更明确地指出，银行的安危不仅影响股东及债权人，且影响公众利益，一家倒闭，不免引起其他银行周转不灵，形成金融恐慌，甚至整个金融机构停滞，人民经济生活不安定。^[50]

关于银行的风险性及其对社会经济各方的影响，此时期的文章还有很多^[51]，但其观点基本与上述几人一致，均认为银行的风险不仅会影响银行本身，对经济活动的各方均会产生破坏性影响，因此政府必须对银行的日常经营活动进行管理。

（二）银行的信用扩张功能对于稳定币值和经济发展具有重要作用，故须对银行的经营进行管理

基于西方货币银行理论在中国的不断传播和影响，此时期的理论界对于商业银行的货币创造功能及其对一国币值变化的影响，均有了十分深刻的理解和认识。基于银行信用扩张理论及其对稳定币值的重要作用，许多人从这一角度论述政府对银行监管的必要性。丁洪范在其《政府对商业银行的管制》^[52]中就明确表示，币值的稳定包含一种货币对外汇价的稳定及其对内物价的稳定，对内物价的稳定虽有一般物价稳定与其真实收益稳定的要求，但主要条件需要政府对于通货的数量能作有效的控制。现代通货，除政府所控制的纸币及辅币外，大部分为银行信用，因此政府要控制数量以稳定币值，就非管理银行不可。陈友三、陈思德的论述则更为深入和广泛，他们认为：“银行不仅是货币的供给者，抑（亦）且为货币的制造者；按Phillips氏的信用扩张理论，一银行收受现金存款后，通常可据此以为基础，制造十余倍于原额的银行信用。在当今货币经纪组织下，一切私经济活动，均以追逐最大的货币利润为其终极目标，而一般工商业者在其经营的过程中均有赖商业银行接济其流动资金，造多量信用的能力，并得经由其贴放活动而能左右货币的流动方向，故其营业方针是否正确健全，不仅攸关银行本身厉（利）害，抑且影响整个国家的经济活动，政府为使一般商业者取得合法的信用及使一国经济获得健全正常的发展，则对商业银行的业务活动，理应施以相当的管制。目前，在诸经济先进国家如英美等国，其银行信用已代货币而为经济活动中最主要的媒介……即在经济较为落后、信用制度较不发达的国家，其存款通货亦已逐渐兴起而日趋重要。惟信用量膨胀或收缩的变动，将直接引起货币购买力的涨跌，而货币购买力的涨跌，将促使一国物价、生产贸易等水准发生变动；此在经济活动的各部门，终将引起种种纷扰和失调。因此，当今一般经济学者殆已一致认为在现代复杂的经济组织下，政府为使一国中央银行能实施有效的信用控制及执行健全的信用政策计，对制造与分配信用的一般商业银行，应施行某种方式的管制。”^[53]从陈友三和陈思德对于银行信用扩张理论的论述，可以看出此时期学术界对于银行信用创造功能的认识是非常正确的，对于商业银行的货币创造行为对经济的影响的理解也是比较深刻的。而他们从商业银行信用创造对于经济活动的重要性，提出政府必须对银行进行管理的观点，无疑也是正确的。还要特别指出的是，信用扩张理论是西方在20世纪初的几十年里快速发展起来的，对于西方货币银行学来说也是比较新的理论，这就足以表明国民政府时期理论界掌握的货币银行学知识是比较先进的。(www.xing528.com)

（三）银行的经营活动对于一国经济方针政策的执行具有重要作用，故政府必须对银行进行管理

对于从银行经营行为对国家经济政策的重要性来论述政府对银行进行监管的必要性，许多人是从银行对于施行战时经济政策的重要性的角度来进行论述的。例如，姚肖廉就表示：“银行本为资金之蓄水池，握有大量资金，构成国力之一部，其平时运用资金追求利润之目的，未必即与战时要求相合。且当国家踏入战争时期，所有国力皆已动员，资金亦不能例外，故政府必须对银行加以管理，使银行事业，集中于战时状态之下。”^[54]崔庆修在《管理银行之我见》^[55]一文中，更是从战时政策需要的各个方面，论述了政府对银行管理的必要性。他首先认为战时财政以金融为支柱，无论纸币发行、公债销售、租税收入、公款汇兑等，均需要银行进行办理，故银行的资金运营状况直接影响国家财政成败。其次，资金常常向安全有利的方向流动，故战时往往会出现资金外逃和投机行为的增加，进而影响外汇市场和刺激物价，妨碍本国的金融业务和国民经济生活。因此，政府必须对银行加以管理，以引导资金投入国防生产事业。最后，由于国防产业利润小，银行一般不愿意将资金投入，故政府应强制银行将资金投入国防产业。崔庆修基于上述原因，提出战时政府必须对银行进行管理，以适应战时经济与金融之需要。

另外，也有一些学者表示，政府对银行进行管理，不仅仅在战时有其必要性，在平稳时期同样是必要的。詹显哲认为：“政府管理银行，不仅在战时，即在平时，亦有必要。就理论说，银行系含有公用性质的企业，其业务消长足以影响全体企业界的枯荣；而银行之所以与其他商业机关不同，即因其在营业上，同业间有相互密切关系，牵一发而动全身；不似别种企业，成败利钝，关系限于当事人，故同业间多倾轧，不感相互提携的必要。银行既关系社会全体的福利，所以在平时亦常感到有受政府管理的必要。然后才能步伐整齐，不致发生矛盾现象。”^[56]陈友三、陈思德也认为：“无论在平时或战时，一国的商业银行，均应由政府予以相当或严格的管制。”关于原因的分析，除前述银行经营的风险同时会对银行和工商业经营产生影响，以及银行的信用扩张功能对于稳定币值和经济发展具有重要作用外，他们还指出：“在实行计划经济的国家，其信用政策和银行业务已构成经济计划中的一重要部门，故一般商业银行的互动，自应受政府极严格的管制。”“至在战时，一国政府更应严格管制银行业，使能动员金融力量，以促进工业及国防民生必需品的加紧生产及辅助战时财政的圆滑进行。”^[57]

综上所述，国民政府时期理论界在论述政府对银行监管的必要性时，虽然主要是基于当时战时经济政策的需要来论述银行监管的必要性，但同时也认识到，即使是在非战争时期，或一般稳定时期，银行的经营活动对国家的经济政策同样重要，政府对银行的监管也同样必要。这也表明，理论界对于银行监管问题的研究，不仅仅局限于其所处的特殊历史环境，对银行监管制度发展的长期性也同样注重。