近代中国银行监管制度思想研究

（一）国民政府时期银行制度建设思想发展的推动因素

国民政府时期，中国的银行制度建设思想较前一时期取得了更进一步的发展。究其发展的决定和推动因素，主要有以下两个方面：

首先，国民政府为巩固政权，加强了以银行为主体的金融制度建设，促进了银行制度建设思想的发展。如前所述，南京国民政府建立后，通过一系列的政策措施，逐步建立起“四行二局一库”的垄断银行体系。国民政府建立垄断银行体系的过程，充分反映了其对银行制度建设的重视，为推动垄断金融体系的建设，国民政府先后制定和颁布了一系列政策措施，在推动银行制度建设的同时，也推动了银行制度建设思想的发展。特别是对于近代中国银行制度建设思想的发展，体现在如下几个方面：第一，政府对银行制度建设的重视，促使更多理论界和银行界人士对于银行制度建设问题的探讨和研究；第二，政府实行的诸多有关银行制度建设的政策措施，决定了银行制度建设思想探讨和研究的主题；第三，理论界对于政府推行政策中存在的问题的深入讨论，推进了银行制度建设思想发展的深度。^[26]

其次，西方银行理论的深入传播，是国民政府时期银行制度建设思想发展的另一重要推动因素。国民政府时期，随着国际文化交流关系的扩大，西方银行理论在中国的传播更为深入，具体表现在五个方面：第一，介绍和研究西方银行理论的书籍较前一时期大大增加。国民政府时期出版了42部银行学著作，其中译著15部，国人自撰27部。第二，传播银行理论的范围扩大。除引进欧、美、日等国的银行学著作外，苏联的银行理论和制度也开始在中国传播。第三，开始出现专门介绍和研究各国银行制度的著作。第四，开始出现专门研究中央银行理论的著作，包括3本译著和5本国人自撰著作^[27]。第五，对西方银行理论的引进比较及时。总之，国民政府时期，西方银行理论与制度在中国的传播在深度和广度上均有进一步发展，对推动此时期银行制度建设思想的发展起了积极的作用。^[28]

（二）国民政府时期银行制度建设思想的发展

国民政府时期银行制度建设思想的发展主要体现在以下两个方面：一是对于中国应建立什么样的银行体制问题进行更加深入的探讨；二是对于已建立的各类银行（如中央银行、商业银行、地方银行和专业银行）及银行监管制度提出改良建议。

1.对中国建立何种银行体制的进一步探讨

由于凯恩斯主义思想的兴起、苏联银行理论和制度的引进、受孙中山“发达国家资本，节制私人资本”思想的影响，以及国民党巩固统治的需要等原因，国民政府时期对于中国建立何种银行体制的探讨与前一时期相比，有一个显著特点，即主张国家政权对银行制度进行干预，建立以国家银行为主体的银行制度。这一时期对于建立何种银行体制的讨论，大致可以分为两个阶段：第一阶段是战前，重点是对中国银行制度进行检讨；第二阶段是全面抗战爆发后，侧重于探讨中国银行制度的改造问题。

从国民政府建立到全面抗战爆发前，国内学者先后对中国自清末以来至国民政府时期建立的银行制度进行了深刻检讨，并揭示出中国银行制度在形成和发展过程中存在的问题及其产生的原因。马寅初、吴其祥、吴承禧三人关于中国银行制度检讨的一致看法是：从清末国人提出自中国建立现代银行制度开始，到国民政府建立后，中国仍未建立起健全的银行制度，这主要表现在三个方面，即中央银行制度的缺失、各类银行的不健全，以及由于上述两点导致的银行制度体系未能形成。^[29]除上述三人外，崔晓岑、章乃器、佟灿章、杨荫溥、覃鹤年等人也都对中国银行制度提出与上述类似的观点。^[30]战前理论界对于银行制度的检讨，多数人仅指出了银行制度存在的缺陷，而未提出完整、具体、深刻的改良意见，仅有少数人提出主要是关于中央银行的改良意见。究其原因，主要是当时的学者认为，中国尚不具备建立完善的银行制度的经济基础，侈谈银行制度改革是难以实现的。尽管如此，战前理论界对银行制度存在的问题的探讨，为全面抗战爆发后社会各界进一步探讨中国银行制度的改进和体制选择问题，提供了认识基础。^[31]

全面抗战爆发后，国民党出于战时生产和增强军事实力之需要，颁布和实施了一系列健全金融机构的政策，促使理论界掀起讨论中国银行制度改造问题的热潮。从战时到战后的十几年时间里，当时出版的一些专著、小册子及著名报刊上发表的许多文章，重点探讨了中国银行制度改造的原则、内容、方法及中国应采取的银行体制。其中，关于中国应该建立什么样的银行体制问题的探讨，主要形成了两种观点：第一种观点主张中国应建立部分计划的银行体制，代表人物有丁洪范、邹宗伊、刘善初、冯克昌等人。^[32]此种观点将银行体制分为国营银行体系和民营银行体系两大体系。国营银行体系实行专业化分工制度，遵循政府的经济计划，不以营利为目标，主要以国营事业为经营对象，兼营民营事业的长期贷放。民营银行均为商业银行，以营利为目的，采取企业化的经营方式，只能办理民营企业短期贷款。在这两类银行体系外，建立中央银行，负责统一调控金融。客观地讲，此种观点在理论和实际上均具有一定的合理性，但也存在明显不足，主要表现为国营银行只负责执行政府的经济计划，必然会导致无经营自主权和不讲经济核算的弊病，最终会导致银行经营机制的僵化及经营亏损。第二种观点主张建立国有化的银行体制。该观点最早由佟灿章^[33]提出，后由刘泽霖推向顶峰。刘泽霖在其专著《银行国有论》中，详细论述了银行国有的定义、我国实行银行国有的必要性及途径、银行国有化后的银行体系等问题。^[34]刘泽霖认为，国有的目的在于利用其作为一种制度以健全经济制度，并因此确立一个健全的社会秩序内所应有的其他制度。对于国有化的银行体系，刘泽霖将其分为母银行体系与子银行体系。母银行体系即为中央银行。子银行体系又分为农业金融、产业金融、贸易金融、储蓄信托金融四种，必要时可增加土地金融与合作金融。各子银行之间应分工专业，共同受母银行的控制。^[35]

2.中央银行制度思想更加完善(www.xing528.com)

国民政府时期，社会各界关于健全和完善中央银行制度的理论探讨，主要包括对中央银行制度类型与组织结构的选择、健全中央银行的职能、中央银行的作用与货币政策的运用、中央银行与政府的关系等方面。关于中央银行制度类型与组织结构选择问题的探讨，主要形成了三种观点，即主张采取美国复合式中央银行制度的观点、主张采用欧洲大陆单一式中央银行制度的观点，以及主张建立适合中国国情的中央银行制度的观点。上述三种观点中，第三种观点最不成熟，因此当时关于中央银行制度选择的讨论以前两种观点为主，尤以第二种观点支持的人数最多，并且从国民政府实际构建的中央银行来看，也主要采取的是欧洲单一式的中央银行体制。关于中央银行职能问题的讨论，除对中央银行“发行的银行”和“国家的银行”两大职能进一步讨论外，更重要的是对前期中央银行未能发挥“银行的银行”职能的批评，以及如何健全中央银行职能的主张和具体建议。对于该问题的讨论，最终促成了1943年国民政府的中央银行开始逐渐放弃经营普通银行业务。理论界在积极倡导健全中央银行职能的同时，对中央银行所起的作用和货币政策的运用问题也进行了讨论。对于中央银行应起的作用，理论界有三种观点。第一种认为，中央银行应肩负两方面的使命：一要主持国营事业的金融计划，领导各专业国家银行按照计划实施经营活动；二要根据自由经济原则，担负全国信用与通货之责。第二种认为，中央银行的主要作用在于调节通货和控制信用。第三种认为，中央银行的主要使命应为辅助财政、稳定币值、调剂金融和发展经济。这三种观点虽有差异，但都强调中央银行调剂金融和控制信用的作用。对于中央银行应通过什么手段和工具来发挥其调剂金融和控制信用的作用，理论界主要提出了以下几种方法：第一种方法是使用存款准备金率变更政策。存款准备金率是当时理论界公认的方法，大家都认为这是中央银行控制信用、调剂金融最有效的手段。对于存款准备金率的确定，当时存在两种观点：一种是将存款准备金率最低限定为5%，但不设最高限；另一种是不设置限度规定，由中央银行根据市场情形确定，并要求根据银行存款的种类和范围，分别制定与之相适应的存款准备金率。此种确定方法由于其规定比较详细具体，并符合国际通行做法，故被国民政府采纳。第二种方法是使用再贴现率政策。这一主张最早是由马寅初在其1929年出版的《中华银行论》中提出的。他认为，我国中央银行应运用再贴现率政策以调剂金融，并建议中央银行要提倡使用票据，推动贴现市场的建立，以达到运用再贴现率政策调剂金融的目的。第三种方法是采用信用限制与信用分配政策。此外，这一时期的理论家均认为公开市场操作尽管非常重要，但由于近代中国不具备运用公开市场操作工具的条件，因此暂不适合。上述三种方法中，大多数人主张采用存款准备金制度和再贴现制度调控金融，表明此时期的思想家对于中央银行运用三大工具调控金融有着深刻的认识和理解。最后，关于中央银行与政府的关系问题，理论界一致认为，中央银行既要与政府保持密切联系，更要保持其政策制定和实施的相对独立性。^[36]

3.改良商业银行制度思想

如前所述，国民政府时期的商业银行虽然较前一时期有所发展，但在组织结构和业务经营上仍存在诸多缺陷。这一时期商业银行制度的主要缺陷是：（1）职责不清，业务不正当；（2）组织结构不健全，缺乏有效管理。而这一时期社会各界关于商业银行的制度思想，也主要是针对上述缺陷提出一些改良建议。

首先，关于商业银行的业务经营，社会各界普遍认为，商业银行由于政府借款和公债的高利引诱及商业银行自身经营目标的问题，导致商业银行将大量资金用于经营公债和投资地产，不能发挥其辅助工商业发展之作用，进而导致商业银行与工商企业关系淡薄。针对上述问题，理论界普遍认为，应当通过推行票据贴现与承兑业务，来改革商业银行的经营方向和资金运用方式，增加对工商业的资金支持，以加强商业银行与工商业的联系。而银行界人士则极力鼓吹改革银行的信用制度，以解决上述问题。全面抗战爆发后，为推动战时经济发展，理论界与金融界更是极力要求商业银行应加强其与工商企业的联系，积极辅助产业发展。因此，理论界与金融界将讨论的主题集中在如何确定银行贷款对象和商业银行对企业的贷款应采取怎样的方式两个方面。关于贷款对象的确定，理论界普遍认为，银行应区别企业是否为生产性企业，应将贷款积极用于生产性企业。但是，由于此时期处于抗战的特殊时期，对于生产性企业的辨别标准，理论界各执一词，主要分为是否为直接性生产和生产经营的正当性两种判断标准。关于贷款所应采取的形式，则存在集团方式和根据企业状况决定贷款形式两种看法。但从当时之具体情况看，主张采取集团贷款方式更占优势。这主要是基于以下三点原因：一是此时的中国银行业资本较为薄弱，单独贷款各企业的风险较大；二是集团贷款能扩大贷款的规模，从而能更为有效地支持工商业之发展；三是集团贷款能加强银行间的联系，有助于推动银行的发展。^[37]

其次，针对此时期商业银行组织结构不健全、缺乏有效管理的问题，许多著名的民族银行家提出了一系列健全和完善商业银行内部管理制度的思想，具体包含以下几方面内容：第一，实行总经理负责制，明确划分所有权与经营权。第二，健全人事管理制度。这一时期银行家们提出的人事管理制度具体包括人才的选拔标准、人才的任用和选拔、人才的培养和人才的管理。第三，完善业务管理制度。具体思想和建议内容包括：银行业务管理必须树立为顾客服务的宗旨；银行业务管理应坚持稳健的经营作风，确保信用，杜绝投机；银行业务管理应注意调查研究，以保证业务管理的正确性；银行业务管理方法与经营方法应不断改革创新。^[38]

4.地方银行制度改革思想

国民政府时期，关于地方银行制度改革的思想主要包括县银行制度改革思想和省银行制度改革思想两个方面。关于改革省银行制度的思想，以抗战的全面爆发为界线，可分为抗战以前、战时与战后两个阶段，具体的思想内容包括省地方银行的组织结构问题、省地方银行的职责和作用问题、省地方银行的地位问题三个方面。关于省地方银行组织结构问题的探讨，主要涉及省银行的产权结构和内部组织结构两方面的内容。对于省银行应采取何种产权结构组织形式，理论界和政府部门形成了三种观点，即官民合资、省政府出资、中央和地方政府共同出资三种资本组织形式。随着此时期省银行制度的不断发展，主张省银行的资本由本省政府出资的观点最终占据了主流地位。对于省银行的内部组织结构问题，由于此时期省地方银行在管理体制和内部组织结构上各省均不一致，差异较大，因此，理论界主张应划一各地方银行的管理体制和内部组织结构，并提出在管理体制上采行总行制^[39]，在内部组织结构上采行分权制^[40]。上述关于省银行内部组织结构应采取分权制的观点，最终被国民政府采纳，于1945年制定《省银行条例》，明确规定各省地方银行必须统一采行分权制。关于省银行的职责和作用问题的探讨，主要是对省银行业务范围的争议。自清末省银行创办以来，一直以“调剂本省金融，辅助地方经济”为宗旨。但在省银行的实际经营过程中，往往限于地方政府的压力，常常沦为地方政府的财政工具，实际上未能发挥其辅助地方金融和经济发展的作用。有鉴于此，许多人主张应限定省银行的业务范围，以使其遵循最初建立之宗旨。国民政府建立后，先后发布了一系列法规对省银行的业务范围进行了规定，允许省银行采取综合兼营制，主要业务在于经营农林渔牧工矿的贷放，促进地方经济发展。上述规定获得了许多理论界人士的赞同，但也有人表示，规定过于宽泛，难以执行。^[41]最后，关于省银行的地位问题的探讨，主要是对省银行存废问题的争论。关于此问题，1942年之前，理论界一致认为省银行是中国银行制度的重要组成部分，对地方经济和金融具有重要作用。但1942年国民政府将三级财政收支系统改为二级制后，引发理论界对省银行存废问题的探讨。当时，大多数人仍认为省银行有其存在的必要性，但也有不少人提出并赞同取消省银行。同时，赞同取消省银行的人对于省银行的取消方式也提出了不同意见，即将省银行并入中央银行、将省银行并入中国农民银行、将省银行改组为县联合银行三种观点。^[42]

关于县银行制度的改良思想，主要是对设立县银行的必要性作集中讨论。县银行是在1940年国民政府公布《县银行法》后，开始于各地普遍设立的。至1947年12月，全国县银行的数量已达544家，可见其发展速度之快。但县银行在其组织形式和实际的运营上，均存在着严重问题。据此，当时的理论界对于县银行存在的必要性展开了激烈的讨论。大多数学者认为，根据中国当时的实际状况，根本没有设立县银行的必要，并从当时中国银行业的现实、县银行的组织和经营以及县银行与其他银行的相互关系等方面，表明其反对设立的理由。^[43]另外，也有部分学者认为，设立县银行对于当时历史条件下的中国具有重要意义，并从县银行对银行制度的重要性、县银行与一般商业银行业务上的互补性、县银行对于当地经济发展的作用等方面列举了其理由。^[44]但是这些赞同设立县银行的学者也承认县银行存在诸多问题，并给出了改进方法。^[45]综合考察国民政府时期理论界对于地方银行制度的改革思想，其关于省县银行存在的必要性分歧较大，反映出此时期社会各界对关于地方银行制度在中国银行制度中的地位存在分歧，更反映出此时期国人对于如何构建中国银行制度体系的思想尚不成熟。^[46]

5.关于银行专业化问题的讨论

对于我国银行专业化问题的讨论，在全面抗战爆发之前，已陆续有人对因种类划分不明确而导致银行体制不健全提出了一些批评和改良意见。但理论界正式兴起对该问题的热烈讨论，是在1942年《中中交农四行业务划分及考核办法》颁布之后，讨论的内容主要涉及三个方面，即银行专业化的定义、实行银行专业化的必要性，以及银行专业化的目标与途径。关于银行专业化的概念，理论界普遍认为，银行专业化是指银行的分工合作，其类型有两种：一种是以贷款时间长短为标准的专业化；另一种是以产业对象为标准的专业化。前者以金融为中心，后者则以产业为中心。基于对银行专业化概念的正确认识和理解，结合我国当时社会经济发展的现实状况，当时绝大多数学者均认为我国应当实行银行专业化。他们赞同专业化的主要理由有两点：一是银行专业化是社会分工和银行制度发展的必然结果和趋势；二是银行专业化有助于促进和推动我国产业的兴盛和经济的发展。对于银行专业化的目标，理论界普遍认为，实行银行专业化是为了促进银行体系的形成，并健全我国银行制度。对于通过何种途径来实行银行专业化，理论界提出，应对各类银行的业务进行明确划分，实行严格的分工合作制度。^[47]