如本章第一节所述，北京政府时期的银行制度建设思想，在对中国应该建立一个什么样的银行体制进行探讨的基础上，对清末已经提出的构成银行体制的各类银行制度建设问题作了进一步探讨。此时期所探讨的银行种类主要包括国家银行（包括中央银行）、一般商业银行、各种专业银行、省地方银行、中外合资银行等。其中，国家银行主要指由大清银行改组后成立的具有中央银行性质的中国银行，以及此后与中国银行共同发挥中央银行职能的交通银行；一般商业银行则以“南三行”和“北四行”为代表；专业银行则主要包括储蓄银行、劝业银行、中国实业银行、农工银行、兴华汇业银行、盐业银行等。北京政府时期有关各类银行的建设思想，无论是从广度上还是深度上，均较晚清时期的银行建设思想有一定发展，但限于历史条件之限制，这些银行建设思想多未能产生实际效果。因此，根据这一时期银行制度建设思想关于建设银行种类的讨论，结合中国银行业的实际发展状况，一般将此时期的中国银行业划分为中央银行、一般商业银行、专业银行、省地方银行、中外合资银行等。例如，周葆銮在其著作《中华银行史》中，就将银行划分为如下几类：中央银行、特种银行、实业银行、储蓄银行、地方银行、一般商业银行、外国银行及中外合股银行。其中，中央银行即指中国银行；特种银行包括交通银行、兴华汇业银行、盐业银行、殖边银行；实业银行包括劝业银行、中国实业银行、农工银行；储蓄银行即指新华储蓄银行；地方银行包括直隶省银行、奉天省银行、吉林省银行、黑龙江省银行、河南省银行、山东省银行、山西省银行、江苏省银行、江西省银行、福建省银行、浙江省银行、湖北省银行、湖南省银行、广东省银行、广西省银行、陕西省银行、甘肃省银行、贵州省银行、云南省银行、四川省银行、安徽省银行、新疆省银行、热河地方银行；一般商业银行包括浙江兴业银行、四明银行、聚兴诚银行、中孚银行、蔚丰商业银行、金星银行、通惠银行、中国通商银行；外国银行及中外合股银行包括麦加利银行、汇丰银行、东方汇理银行、俄亚银行、华比银行、花旗银行、横滨正金银行、中法实业银行、保商银行、中华汇业银行、德华银行。[73]
从上述银行业的分类方法可以看出，其分类的标准比较混乱，既根据银行营业性质进行分类，也根据银行产权所有者的性质进行分类。这种分类的方式看似存在很大的问题，并给现在的研究带来不少困难和困惑，但若放在当时的历史环境下，是具有其合理性的。因此，作为历史研究者，应将其研究对象置于其所处的历史环境之下，方能正确理解和洞悉所研究对象的真实发展过程，还原其发展之原貌。基于以上原因，作者对这一时期银行监管对象的划分，仍主要依据此时期学者对银行业的划分方式，将其划分为中央银行、一般商业银行、专业银行、省地方银行、官银钱行号、外国银行及中外合资银行。
（二）银行法规的修订及对银行监管对象的划分
北京政府时期，虽未有学者专门对银行监管对象的确定及划分进行探讨，但此时期的银行制度建设思想关于各类银行建设的讨论，直接影响着中国银行业的发展。而这一时期各类银行的发展，使得银行法规对于银行业监管的适用性日显不足，进而促使政府开始对银行法规进行修正。因此，有关银行监管对象的确定及划分主要体现于这些修订的法规中。(www.xing528.com)
北京政府初期，银行监管的法规仍沿用晚清政府颁布的《银行通行则例》等各项法规。1912年9月18日，财政部发布《财政部关于设立银行号暂照前清度支部各种银行则例及注册章程办理令稿》称：“现在市面逐渐恢复，设立银行号者络绎不绝，殊甚欣喜。惟前清银行各种则例及注册章程一时尚未能修改完竣，故一切呈报无所根据，往复批商手续又繁，如无一定之办理，则有碍企业之进行。兹定在则例未修正之前，仍暂照前清度支部奏定各种银行则例及注册章程办理。凡有设立银行号者，仰即转饬知遵照办理可也。”[74]在这样的历史条件下，《银行通行则例》等相关法规的不足日益凸显，对其进行修改以适应当时银行监管需求的要求也逐渐增多。1920年3月，财政部、币制局会同设立银行法规修订会，以财政部次长、币制局副总裁为会长，会员由部局委任或聘任，掌修改编订银行法规事宜。[75]该会成立后，先后由财政部泉币司起草并拟具了《修正银行法草案》（共计22条）、《银行法实施细则草案》（共计14条）及《储蓄银行法草案》等。特别是《修正银行法草案》和《银行法实施细则草案》，与《银行通行则例》相比做了许多改进，这些改进的地方也成为日后《银行通行法》的主要内容。1921年7月4日，全国银行公会第二次联合会议主席卞寿孙正式向财政部提出修改《银行通行则例》的要求。卞寿孙在呈请中指出：“查我国银行通行则例，系自前清光绪三十四年间奏定，时银行业之建设尚在萌芽，其条文非沿袭外国之章程，即囿于国内之旧习……不适于今日之银行者尚多，且施行细则未经详订。在政府既不获稽考维护之责，在人民亦苦无遵守依据之资。现在银行业已趋于发展时期，前项则例既不适用，则修订之举自不容缓。”[76]同时，卞寿孙还在呈请中对当时银行的发展状况做了概述，将银行分为农、工、商三类，明确了银行在金融中的地位，以此来强调银行监管的重要性及修订银行法规的必要性。1924年，财政部在吸收了1921年拟定的《修正银行法草案》及理论界关于修订《银行通行则例》的各种建议后，又起草了《银行通行法》（共计25条）和《银行通行法施行细则》（共计19条）。然而，该法未经正式公布实施，其中的监管措施也未能在事实上得到贯彻执行。但是，这部法律在近代中国银行法律体系建设和近代中国银行监管思想的发展中，仍然具有重要的、不可抹杀的作用及影响。除此之外，1915年，财政部还提出了修改《储蓄银行则例》的设想，并拟定《储蓄银行法草案》（共计20条），对《储蓄银行则例》的大多数条款进行了修改。然而鉴于当时政局之不稳定，该《储蓄银行法草案》没有经过审议公布，但其主要内容及所反映的监管思想对南京国民政府时期的《储蓄银行法草案》产生了重要的影响。[77]
对于银行监管对象的确定，主要体现在《银行通行法》及其施行细则对于银行的定义上。《银行通行法》第一条规定：“凡开设店铺，经营存款放款汇兑贴现等业务者，无论用何名称均认为银行。”[78]同时，《银行通行法施行细则》第三条规定，“银行通行法第一条所称店铺，凡公司或其组织之银钱号庄店会所等均属之”[79]；第四条规定，“遵照银行通行法设立之商业银行，其营业范围，除银行通行法有规定者之外，得经营左列附属业务：（一）买卖生金银及有价证券；（二）代募公债及公司债；（三）保管贵重物品；（四）代理收付款项”。[80]可以看出，此时期银行监管制度思想对银行的定义及经营范围的界定更加合理，特别是发行银钱票业务已不再属于银行业务。这一方面是由于此时期中国银行业的快速发展，使得银行监管思想必须对银行的定义加以修正；另一方面，这一时期银行建设思想的发展，使银行监管思想对于银行定义的理解更加深刻，为银行监管思想对监管对象的确认提供理论基础。虽然此时期的银行监管思想对银行定义进行了修正，但其对银行的确定方法仍同晚清时期银行监管思想一致，以金融机构所经营的业务范围及内容来确定其是否为银行。这也与现代银行理论对银行定义的方式相同。例如，徐沧水在《银行通行法释义》中明确指出：“关于银行之意义，本法第一条系采综括主义，又查前清银行通行则例，系采列举主义。银行通行则例第一条，规定所经营之事业，稍显含混，其于银行意义，尤显解释不正确。尚有别者，即银行通行法第一条，规定经营业务为存款放款汇兑贴现等四项。又银行通行法施行细则第四条，则规定其营业范围，除银行通行法有规定者外，得经营左列附属业务。……盖将银行主要业务，列于银行通行法第一条，而将银行附属业务，列于银行通行法施行细则第四条。至于前清银行通行则例，则将银行业务列为九项，包括于第一条经营之事业内。本法则将主要业务与附属业务，析分列举。又查前清银行通行则例第一条，将发行市面通用钱票一项，列为经营事业之一。今银行通行法已不复列为经营业务项内，藉为统一发行权表示。凡此种种，要为本法适合现状之进步也。”[81]
尽管上述法规明确了银行的定义，确定了银行监管的对象，但并未对银行监管的对象进行分类，也未给出划分的依据和方法。虽然没有明确对银行业进行划分，但此时期的银行法规体系实际上是依据银行的不同种类制定的。综观此时的所有银行法规，除上述所有银行必须遵守的通则外，不同种类银行还必须遵守各自相应的法规，这些法规主要包括《储蓄银行则例》、《中国银行则例》、《交通银行则例》、《劝业银行条例》、《兴华汇业银行则例》、《殖边银行条例》、《农工银行条例》等。同时，为加强对省地方银行的监管，财政部还制定了《省官银钱行号监理官章程》。此外，《银行通行法》中还对外国银行及中外合资银行制定了相应的规定。[82]从上述各种法规及相关规定来看，尽管未明确对银行监管对象进行分类，但实际上仍是有分类的。并且，这一分类基本是根据该时期银行业的实际发展状况以及银行建设思想关于不同种类银行的讨论来进行划分的。这也反映出该时期的银行业及银行建设思想仍处在发展阶段，对于银行业的划分有一定的现实困难性。这一问题在南京国民政府时期的银行监管制度思想中最终得到了解决。
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