现代中国银行监管目标修正

（一）基于对银行经营的风险性的认识，以防范银行风险为银行监管的目标

随着中国银行业在北京政府时期的空前发展，社会各界对于银行经营的风险性有了深刻的认识。此时期的中国银行业，在获得大规模长足发展的同时，也暴露出许多问题。例如，由于对银行业务经营的方式和特点的认识不足，许多新设立银行的寿命非常短，刚开始经营就因操作失误面临风险而倒闭。基于对银行经营风险的深刻认识，这一时期有关银行监管的文章都将防范银行风险作为银行监管的目标。

1920年，徐永祚在其发表的文章《银行稽核与政府监督》中指出，“银行稽核之目的有三，一为谬误虚伪之防范，二为放出款项之安危，三为营业方法之是否确实”。^[50]徐永祚所列的银行监管的三个目的，实际上均是为防止银行的经营活动发生风险，是以保证银行的安全运营为其监管目标。此外，子明在其文章中表明，银行监管的目标是为了维持信用稳定。他说：“夫银行信用之维持，与银行业之监督，二者为有机的作用，不可须臾分离。二者并施，始可发展其业务。若分离之，则信用之维持，固不能十分彻底。而银行业之监督，亦势必成为无用之形式矣。故任维持信用之机关者，而缺乏监督银行业权能之时，固不能维持其信用。”^[51]除此之外，子明还在文中列举美国的银行监管制度，来说明银行监督对于维持信用的重要性。他说：“美国银行监督制度，由联邦准备管理局掌握之，其于信用与银行之监督，恰如鸟之双翼、车之两轮，而成为有机的关系。”虽然子明没有说明银行监管的目标为维持信用，但从其将维持信用与银行监管认为是有机的一体的观点来看，他实际上是将维持信用作为银行监管的目标。将维持信用作为银行业监管的目标，实际上就是将维护银行业安全稳健运行、防止银行发生风险作为银行监管的目的所在。因为银行经营的基础就是银行信用体系的稳固，银行面临的风险也多是信用风险，所以维持信用即防范银行经营面临风险。较子明有关银行监管目的在于维护信用稳定的观点的论述，铭礼的论述则更加准确。铭礼在充分论述了银行监管的必要性是基于银行经营的风险性后指出，“故为保全信用制度稳定金融状况计，于此种酿生不良结果之行为，必须加以制止。银行检查即所以防止此患之产生，而使银行经营之人士，知有所顾忌，不至有越轨而殃及全体之举，可永奠金融于安全也”。^[52]由此可见，这一时期银行监管制度思想对于银行监管目标的实际表述虽有所不同，但其实际上均是将防范银行风险作为银行监管的主要目标。

（二）不再将为政府整理财政作为银行监管的目标(www.xing528.com)

如前所述，晚清时期银行监管思想的产生是基于银行对政府财政的重要性，因此将整理财政作为银行监管的主要目标。晚清时期银行监管思想将整理财政作为银行监管目标，一方面是基于当时社会之现实状况，另一方面是源于对银行经营风险性认识的不足。北京政府时期，银行监管制度思想已不再将整理财政作为银行监管的目标，这从上述有关对银行监管必要性的讨论和将防范银行风险作为银行监管目标的思想中可以看出。北京政府时期，由于银行业的快速发展，同时银行业经历了两次停兑风潮，使得社会各界不但对银行经营的风险性有了一定的认识，也更深刻地认识到银行经营独立于政府财政政策的重要性，故不再将整理政府财政作为银行监管的目标。例如，卞寿孙在陈请修订《银行通行则例》时，已不再强调银行对于整理政府财政的重要性，而是认为“银行为金融运转之枢纽，经济发展之关键，故其经营组织必须以法律为依归，方能历久而不敝”。^[53]卞寿孙是以银行对于一国经济和金融的重要性为基础，以及银行法规的制定对于银行发展的重要性，提出对银行法规进行修改的要求。这与载泽从为政府整理财政的角度提出制定银行法规以对银行施行监管的目的已完全不同。

（三）对银行监管独立性的认识

此时期的银行监管制度思想，对银行监管应独立于政府财政也有一定认识。1920年，发表于《银行周报》的文章《论财政部对于银行之检查》就明确指出，政府对银行检查的目的“原非为干涉银行起见，而其意实欲保护之、指导之”^[54]，即政府对银行的监管应为保护和促进银行的发展，不应干涉银行的正常经营。1923年，仲廉发表《银行检查制度之概要》，在论述银行检查者的道德问题时指出：“检查者一方面言之，检查员对于被检查银行，如认为业务上有改善之必要时，即作成改善方法，报告被检查银行。美国交换所检查员检查之结果，倘使发现错误之时，检查员即令被检查之行员加以改正，遇有重大缺点，则报告交换所之银行检查委员会，委员会对之严守秘密。密诏该行之经理及会计主任，研求补救之方法，是以银行对于检查者不啻良师畏友，并得随时请其指导也。故银行之检查，非具有此种之精神与道德不可。”从上述论述中可以看出，仲廉虽未明确表明银行监管的独立性，但强调监管当局应以纠正银行的错误为其监管的目的，保证银行的安全稳健经营，认为这是监管机关应具备的道德精神；反之，如监管机构不以保证银行的安全为目的，而以其自己的政策目标为监管目的，则是不道德的监管机关。此外，1923年，北京政府裁撤币制局，由泉币司专职负责货币和银行监管事务，姚传驹对此评论道：“如政府果有改良币制，取缔银行之决心，则此局仍应设立，但必须完全独立，不受何方之干涉。盖因币制金融事关专门，非有专门人才主持其事不可，若归财部管辖，则长官时时易人，政策即不能贯彻。观民国以来，财政当局更易不下数十人，其中有币制金融之完全智识者，则不过一二人，益感币制局有独立之必要，而泉币事物附属于财政部之未为当也。”^[55]可见，姚传驹对于银行监管目标应独立于政府财政有着深刻的认识，政府对银行的监管不应干涉银行的正常经营。