辛亥革命的胜利，结束了清王朝的统治，中国历史的车轮进入了新纪元。南京临时政府和北京政府建立后，为巩固和加强其统治，推行了一系列振兴实业和发展银行的政策。这一时期，由于第一次世界大战，西方各国忙于战争而放松了对中国的经济侵略，也为中国资本主义经济的发展创造了机遇。因此，在战争期间和战后一段时间内，中国的民族资本主义工商业获得了迅猛发展，提高了对资本的需求和对兴办银行的要求，并推动银行制度建设思想获得新的发展。
1.“振兴实业”思想对银行制度建设思想发展的推动
辛亥革命后“振兴实业”思想的兴起，是北京政府时期推动银行制度建设思想发展的重要因素之一。辛亥革命后，以孙中山为首的资产阶级革命派率先发出“振兴实业”的号召。孙中山指出：“实业主义为中国所必需，文明进步必赖于此，非人力所能阻碍。”[14]他亲自制订《实业计划》，将“振兴实业”的思想推向顶峰。与此同时，一些资产阶级改良主义者和民族实业家受到“振兴实业”思想的影响，也积极主张“实业救国”之思想。而发展实业就必须有大量资本的支持，因此便有许多人提出建立银行和完善银行制度，将建立银行制度与发展实业紧密联系起来，把银行建设看作决定实业发展的关键。例如，孙中山就曾说过，“实业为富国之本，而银行尤为实业之母”。这些人将银行对于实业的发展看得如此重要，自然对银行制度建设问题的讨论格外重视，推动了银行制度建设思想的发展。作为银行制度建设思想重要方面的银行监管制度建设思想，也因此获得了巨大发展。[15]
2.政府对银行制度建设的重视，推动银行制度建设思想的发展
北京政府为巩固政权，重视银行制度建设，推动了银行制度建设思想的发展。北京政府成立时，全国金融形势紧迫，大批银行倒闭，加之大清银行搁浅清理，使得政府失去了其财政依托。北京政府财政部为整理财政、整顿币制、维持金融之目的，积极主张建立中央银行，鼓励商业银行和各类专业银行之发展，并制定了一系列发展银行业、健全银行制度的政策及法规。1912年，财政部制定《中国银行则例》，将大清银行改为中国银行，并将其设立为近代中国的中央银行。1914年至1915年，财政部先后制定并颁布了《兴华汇业银行则例》、《劝业银行则例》、《农工银行则例》和《实业银行则例》，以促进和推动各专业银行的发展。1921年，财政部正式制定《银行通行法》，加强对商业银行的统一管理，进一步推动商业银行的建设和发展。这些银行制度法规的颁布和施行，一方面推动了中国银行制度建设的发展，另一方面也引发社会各界对中国银行制度建设问题的研究热情，并促进了银行制度建设思想和银行监管制度思想的发展。[16]
3.西方银行制度理论的进一步传播，推动银行制度建设思想的发展
北京政府时期，西方银行理论和银行制度在中国有了进一步传播，这首先表现在，介绍和研究西方银行理论与银行制度的书籍日趋增多。北京政府时期，共出版了19部有关银行学和银行史的著作。其中，关于银行学的著作有15部，包括译著3部、国人自撰的12部。[17]关于银行史的著作有4部，包括法兰西、意大利和英格兰银行史3部外国银行史著作和1部研究中国银行史的著作。[18]另一表现是，对西方银行理论与银行制度的介绍更加全面，把握也更加准确。第一，在对银行作用的理解上更加全面而准确。北京政府时期出版的银行学著作，不再如晚清时期强调银行维护和辅助财政的作用，而是认为银行具有增益资本之效用、奖励人民之储蓄、节省货币之转输、促进实业之发展四大作用。第二，北京政府时期对银行种类的介绍更多、更全面。北京政府时期出版的银行书籍，除对晚清银行书籍所涉及的银行种类进行介绍外，还详细介绍了拓殖、汇兑、国际贸易等各类专业银行，以及投资银行、信托公司等重要的非银行金融机构。对于票据交换所、信用调查部等银行辅助机关的介绍也更加详细具体。第三，北京政府时期对中央银行制度的介绍更加详细深入。具体表现在两个方面：一是对中央银行制度的介绍，不再像晚清时期重点介绍英国和日本的中央银行制度，而是对法国、德国、美国、加拿大、荷兰、比利时、苏格兰等国家的中央银行制度都作了详细介绍；二是对中央银行控制金融的作用及手段进行了介绍。北京政府时期出版的一些银行书籍，已开始论述中央银行运用存款准备金制度、再贴现政策和公开市场活动三大工具，调剂货币供给、控制金融的内容与方法，尽管其介绍十分粗浅。第四，北京政府时期出版的银行学著作对日本的银行制度进行了重点介绍，内容涉及日本中央银行、普通商业银行及各种专业银行的设立、组织形式、主要业务及相关条例，对这一时期中国银行制度建设思想产生了重要影响。西方银行理论在北京政府时期更全面、更系统、更深入地传播，为这一时期中国银行制度建设思想和银行监管思想提供了更充分的理论依据和足资参考的资料。[19]
（二）北京政府时期银行制度建设思想的发展
1.对中国建立何种银行体制的初步探讨(www.xing528.com)
北京政府时期，关于中国应建立何种银行体制的探讨，形成了三种代表性观点。第一种观点是由民国初年第二任财政总长周学熙提出来的，主张建立以中央银行为核心、商业银行为基础、各种专业银行为辅助的银行体制。周学熙在其1912年发表的《财政方针说明书》中提出：“居今日为中国谋银行之发达，须有三方面合筹之：一则立中央银行之基础；二则筹商业银行之发达；三则图国际银行之推行。”[20]第二种观点是由康有为提出来的，主张建立融合欧、美、加、日银行体系为一体的综合型银行体制。康有为在其1913年发表的《理财救国论》中，遍考日本和欧美各资本主义国家的银行体制，认为各国的银行体制各不相同，采用不同的银行体制与各国之国情有关。因此，他认为简单地学习或引进任何一种银行体系都与中国国情相悖，要建立中国的银行体系必须“熔欧、美、加、日之法为一炉而冶之，以适于中国广土之宜”。[21]具体而言，就是要“上用欧土中央国家银行之制，以总纸币之枢于内，副以比利时、日本正金银行之法，以平通汇兑借外债于外。下用美国国民银行之制，以集资本而行公债。中用加拿大组合银行之制，以通信用于国与民。用英苏格兰、德联邦、朝鲜特权银行之制，许发纸币特权，以发动边远之富源，行德、法、瑞典劝业兴业银行，许募公债以助人民之资本。用各国股票交易所之制，而增商运之流通”。[22]第三种观点是由梁启超提出的，主张建立欧洲中央银行制与美国国民银行制并存的混合型银行体制。梁启超在其1914年发表的《银行制度之建设》[23]中系统阐述了这一思想。他认为中国应实行以单一制为最终目的、兼采多种制为过渡的银行体制。具体分两步实施，第一步先实行中央银行制与国民银行制并行，待到国民银行逐渐发达、基础稍固，再走第二步，将钞票发行权渐渐收回中央，实行单一制。这三种观点，从后来北京政府发展银行的政策及银行业发展的实际情况来看，周学熙的模仿日本银行体制建立以中央银行为核心、商业银行为基础、各类专业银行为辅助的银行体系思想，最终得到了政府的采纳和社会各界的认同。
2.中央银行制度建设思想的兴起
1913年，北京政府将大清银行改组为中国银行，并颁布《中国银行则例》，明定其中央银行地位。同期，交通银行修改其章程，也承担部分中央银行职能，使得中国银行很难行使中央银行职能。围绕着中国银行的组建及制度改良，社会各界对中央银行的建设及制度选择与发展道路问题进行了探讨，主要包括以下几方面：建立中央银行的必要性、中央银行的产权结构与组织形式，以及中央银行的独立性。关于建立中央银行的必要性问题，此时期的社会各界均认为中央银行的建立是整理财政、统一币制、维持金融稳定的重要举措。例如，周学熙在其《财政方针说明书》中认为，要改善我国混乱的金融体系，推动中国银行的发展，就必须建立中央银行。1913年，曾留学美国的梁启勋发表《中央银行制度概说》，通过比较中央银行制度与国民银行制度的优劣，指出中国建立中央银行的必要性。北京政府时期，对于中国自办中央银行组织结构的讨论主要集中在产权结构上，绝大多数人主张实行资本民有，采取股份制形式创立中央银行。例如，周学熙认为，若设立资本出自政府，则财政得以操纵银行，所以主张中央银行采取民有制。梁启勋也认为，国有制的中央银行难以摆脱政府财务行政的干预，保持独立性；但同时主张政府对中央银行应实行干预，采取放任与干涉并用的政策。北京政府时期对于中央银行独立性问题的探讨，主要是围绕着中国银行（即当时名义上的中央银行）的组建及其制度的选择与完善而展开的。这一时期有关中国银行独立性的讨论，主要是起于1918年安福派提议恢复中行旧则例，要求应由政府完全控制中国银行，进而遭到社会各界的严厉批驳。这场争论整整持续6年之久，最终以安福派失败告终，反映出当时人们对于中央银行独立性认识的深化。这场争论首先反映出当时人们对于中央银行缺乏独立性所产生的危害有着更深刻、更具体的认识，其次反映出人们对于中央银行独立性的因素，既认识到产权结构的重要性，也认识到权力结构和外部组织形式对中央银行独立性的重要影响。[24]
3.改良商业银行制度的思想建议
北京政府时期，由于第一次世界大战使得西方列强放松了对中国的经济侵略，中国的民族资本主义企业和银行业获得了快速发展的良机，商业银行更是发展迅速，如雨后春笋般纷纷设立。但由于当时商品经济发展的水平和各种条件的限制，商业银行的制度安排在这一时期仍存在许多缺陷，主要表现在三个方面：一是商业银行总分行制度尚不完善，总行缺乏对分行的有效管理；二是商业银行大多资本规模小、信用基础薄弱，不能有效发挥促进工商业发展的作用，更难以经受金融风险的打击；三是没有统一的票据交换机构，信用制度不健全。
针对上述商业银行制度存在的问题，北京政府时期的社会各界进行了认真探讨，并针对每一问题提出一些改良建议。第一，针对商业银行总分行制度存在的问题，社会各界分别从总分行制度在组织上的缺陷和总行对分行缺乏有效管理两个方面，要求改良总分行制度，加强总行对分行的管理。例如，关于总分行制度在组织上的缺陷，1921年程本固发表《商业银行总分行制度组织上之研究》[25]认为，当时中国商业银行所采取的事权集中制和统账制两种形式的总分行制度，均存在不完善之点。他认为宜就事权集中制加以改善为事权折中制，并提出四点改良建议：（1）改革总行经理之任命；（2）放宽对各分行放款的限制；（3）扩大检查部的检查范围；（4）改变分行调查部与营业部分立情况，实行合并。关于如何加强总行对分行管理的问题，论述者很多，主要代表人物有资耀华和裕孙。资耀华认为，加强总行对分行的管理，可以采取三种方法：报告（要求分行对总行应呈各种报告）、检查（总行可随时派员至分行检查）和监督（总行应严厉监督分行的贴现及放款）。[26]裕孙则认为，欲加强总行对分行的管理，必须首先明确分行经济之职权，要求商业银行总行对于分行经济的各种职权均予以明确规定。[27]第二，针对商业银行资金薄弱、信用不稳、易于倒闭的问题，许多人主张商业银行应实行合并与联合。例如，1919年于树德发表《银行之合并与联合》[28]认为，我国银行缺点很多，如资本微小、信用薄弱、经营方法笨拙等，欲改变这些弱点，急宜实行合并与联合。此后，郑维军、徐沧水等一批学者纷纷撰文，主张银行实行合并与联合，并促使一批国内著名银行家产生组建商业银行集团的想法。例如，1919年，金城银行沪行经理田少瀛，针对第一次停兑风潮后各商业银行的问题，首次提出组建商业银行集团的思想。这一思想最终促成中国近代最早的商业银行集团的产生。[29]第三，针对没有票据交换所及信用制度不完善问题，提出筹设票据交换所、完善信用制度的建议。中国银行业始于清末，至北京政府时期，仍未设立票据交换所，不仅商业银行办理票据清算极为不便，对于银行业务的发展也大为不利。因此，从1920年起不断有人呼吁设立票据交换所。例如，1920年姚仲拔在《银行周报》上发表《筹设上海票据交换所之提议》[30]，首次提出在上海设立票据交换所的主张。姚仲拔首先指出票据交换所具有重要功能，认为中国欲求银行业务发达，必须设立票据交换所。他还对票据交换所的组织办法、组织形式、资金来源、交换银行的资格与义务作了具体规定，并对交换事务的簿记种类及用法进行了说明。此外，这一时期，一批学者纷纷撰文介绍欧美票据交换制度及业务情况[31]，对提高人们对票据交换所作用的认识、促进近代中国票据交换所的成立起到了积极作用。1933年1月10日，近代中国第一家票据交换所在上海开办，对于完善中国银行制度、推动银行业的发展发挥着重要作用。[32]
4.专业银行与合资银行建设思想的发展
如前章所言，晚清时期已有专业银行思想，但其内容仅限于储蓄银行、移民银行和农业银行三种。至北京政府时期，专业银行思想十分繁盛，所要求建立的专业银行种类也大大增多，主要有以下几种：（1）劝业银行。最早由北京政府的农商部于民国二年提出。[33]民国三年，农商部会同财政部制定《劝业银行条例》，规定劝业银行为股份有限公司，以放款于农林、牧垦、水利、矿产、工厂等事业为目的。[34]（2）中国实业银行。建立中国实业银行的思想，是周学熙于1915年8月在给北京政府的提议中提出来的。周学熙认为，“国家财政所赖以开浚利源者，厥为实业，而实业之能否发达，则以银行之能否设法辅助为断。我国商业银行日渐增设，而实业银行尚付阙如，非由政府厚集资本，专案办理，实不足以资提倡”。[35]（3）农工银行。建立农工银行的思想最早也是由周学熙提出的。1915年10月，周学熙拟定《农工银行条例》呈请政府实行，并指出“吾国地质之厚，物产之富，甲于天下，只以农工事业拘守旧法，未尽地利，殊为可惜。为今之计，亟应普设农工银行，既得融通资本之机关，自有开拓利源之方法”。[36]（4）兴华汇业银行。1912年，陈锦涛等认为，自通商以来，国际贸易日益繁盛，各国富商挟巨资至我国者，络绎不绝，而各国汇业银行作为金融枢纽，成为众商之先导。我国地大物博，但输入贸易反过输出，历年来为额甚巨，民穷财尽。究其原因，主要是海外汇兑机关之缺乏。因此，为求金融之流通，促进我国贸易之发展，亟应设立汇兑银行。[37]（5）盐业银行。盐业银行是由袁世凯提出设立的。民国三年十月，袁世凯以盐款为财政大宗，急宜专设银行，妥慎经理，藉以维持盐业，活泼金融。即派张镇芳筹办盐业银行，并制定《盐业银行章程》。[38]此外，这一时期还有人提出设立殖边银行、丝业银行、海外银行等专业银行。这一时期专业银行的设立思想主要有如下三个显著特点：一是建立专业银行的主要目的为振兴实业，而非解决财政问题；二是所有专业银行均要求采取股份有限公司形式，但集股方式各有不同；三是专业银行设立思想深受日本银行制度的影响。[39]
北京政府时期，为推动中国银行业发展，特别是为便于引进外资，社会各界均提出创办合资银行的主张。这一时期创办合资银行的思想主张，以孙中山和壮叔英的思想最深刻，也最具代表性。孙中山于1912年6月（民国元年六月）在香港发表演说时提出创办中西合股银行的主张，指出该行专为引进外资而在欧美发行中国债券。特别地，孙中山还对于创办中外合股银行后如何确保中方权利不致沦为外国经济扩张工具，提出了比较进步的方案。1927年，壮叔英发表《中外合办银行之研究》[40]，对创办合资银行的意义与方法进行了探讨。对于创办合资银行的必要性，壮叔英认为，中国如欲振兴工商业，“非利用外资不为功”，而要利用外资，最方便的办法就是招外人入股，设立合办银行。关于创办合资银行的方法，他主张中国资本至少在半数以上，并依我国法律，由我国政府监管，主权由我国拥有。在社会各界的倡导下，北京政府时期先后创办了一批中外合办银行，但未见有发展迅速且办得出色、成功的。因此，进入国民政府时期，就很少有人主张创办合资银行了。[41]
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