晚清银行监管制度：特点与研究(1897-1949)

（一）在西方银行理论的传播和近代中国银行制度思想基础上产生

自近代中国开始西学以来，西方的银行理论与银行制度不断被引进中国，促进了中国银行业的产生。伴随着中国银行业的产生和发展，银行在近代中国金融市场中的地位日益重要，进而从理论和现实两方面促使政府产生对银行进行监管的要求。可以说，近代中国银行监管制度思想是在西方银行理论在近代中国不断深入传播的基础上产生的，是近代中国银行制度思想的重要组成部分。晚清时期的银行监管制度是参照外国（特别是日本）的银行监管理论建立起来的，其中的监管思想也基本是学习西方的银行监管思想。例如，载泽制定的一系列银行法规，均是参照了日本相应的银行法规制定而成的。晚清时期学者对于这些法规的讨论，也是将这些法规与相应的日本法规进行对比来论述其中的不足。^[85]再如，载泽将户部确定为银行监管的主体机关，其实也是吸取了日本银行管理由大藏省负责银行监管事宜的做法。

除了受到西方银行监管制度理论的影响外，晚清时期的银行制度思想也是晚清银行监管制度思想产生的基础。晚清时期的银行制度思想讨论的重点在于中国应该建立一个什么样的银行体系，这些关于中国银行体系建立的探讨，对晚清银行监管制度思想对于银行监管对象的确定、监管法规的制定等均产生了深远影响。例如，晚清时期银行制度思想对银行种类的讨论，主要包括中央银行、储蓄银行、殖业银行等，而晚清银行监管的法规除所有银行均须遵守的《银行通行则例》外，其他法规主要为《大清银行则例》、《储蓄银行则例》和《殖业银行则例》，制定的法规和银行的种类基本相同。再如，晚清银行监管制度思想对银行监管对象的确定，主要是以金融机构是否经营相应的银行业务为确定的标准，而非银行的组织形式是商办、官办还是官商合办。一方面这符合晚清中国银行的发展实际和银行理论，另一方面还在于晚清银行制度思想并未对近代中国应该建立什么样的银行体系达成共识，因此晚清银行监管制度思想并未从银行的组织体系来确定其是否为监管的对象。

（二）银行监管的目标为政府整理财政之需要

晚清银行监管制度思想对于监管目标的确定，主要是为政府整理财政之需要。载泽提出对银行监管的要求时，认为“中国在整理财政之时，银行尤关紧要。……若无管理条例，各个银行，自行其是，则财政无可整理”。他认为银行对于政府的财政有着重要作用，因而政府要对银行进行监督和管理。究其原因，主要是晚清时期的银行负责经理政府大量的战争赔款，因此银行与政府的财政有着密切的关系。在中国自己的银行成立之前，这些赔款主要是由外国在华银行经理，使得中国政府受制于外国银行。因此，晚清中国银行建设思想，多从银行对于政府财政重要性的角度来讨论建立中国自己银行的必要性，要求建立起中国自己的银行来经理政府的战争赔款。所以，载泽在提出对银行监管时，明确认识到银行监管对国家财政的重要性，并将整理财政作为银行监管的重要目标。他说东、西各国有中央银行，还有一般商业银行。对这些银行，户部皆有统辖考察之权，并立专利进行监督。若无管理条例，各个银行自行其是，则财政无可整理。(www.xing528.com)

（三）银行监管的主体机关为“财政部”

晚清银行监管制度思想确定的银行监管主体机关为“财政部”^[86]。载泽在奏章中明确指出当时银行监管的主体为户部，即晚清政府的“财政部”。户部对银行“皆有统辖查考之权，且各设专例以监督之”。这是一种具有垄断地位的“专责”管理，强调了户部对银行监管的主体地位。后户部改为度支部，银行监管主体机关自然成为度支部。例如，晚清各银行法规中，均将度支部作为银行监管的主体机关，银行的注册、审查和管理等均由度支部负责。将财政部作为银行监管的主体机关来负责银行的监督和管理，一方面是因为晚清银行的监管目的主要是为政府整理财政之需要，故必然将政府的财政管理机关作为银行的监管机构，使对银行的监管能达到其最终目标。这一点也可从晚清银行监管制度思想所确立的银行监管目标上得到印证。另一方面在于近代中国并未建立起中央银行和中央银行制度，因此无法将中央银行作为银行业监管的主体机关，发挥对银行监管的作用。关于这一原因，可以从《大清银行则例》有关大清银行业务内容的规定中看出。《大清银行则例》规定大清银行除经营一般银行业务外，还可代理国库和代国家发行纸币，而这两项都是现代中央银行的主要职能。但对于大清银行作为中央银行应当具备的银行监管职能，则例中并没有相关明确规定。同时，晚清政府虽欲将大清银行办成中国的中央银行，但从1908年开始确定其目的到1911年清政府灭亡时，大清银行的中央银行地位仍未能最终确立，更谈不上从实际上发挥其中央银行的职能。基于上述原因，晚清银行监管思想将国家的财政主管机关作为银行监管的主体机关，代替中央银行实际发挥银行监管的职能。

（四）银行监管制度思想的准入制度思想最为丰富

银行监管制度的主要内容包括银行准入制度、日常业务监管和银行退出制度三个方面。但从晚清时期银行监管制度思想的内容来看，其主要是以银行的准入制度思想最为丰富，而关于银行的日常业务监管思想和银行退出制度思想则十分稀少。晚清银行准入制度思想相对于现代银行监管理论，主要涉及银行准入制度的机构准入和业务准入两方面内容。例如，晚清时期的银行法规中，有关各类银行机构的准入规定和业务内容的规定构成了各类银行法规内容体系的主要方面。但对于各银行日常经营活动的监管和银行退出制度的规定，各银行法规的相关内容不是没有，就是只有一些简单的规定性条款，不及准入制度条款对银行准入的各主要方面均有详细规定。晚清银行监管制度思想以银行准入制度思想为主要内容，与晚清时期中国银行业还处于萌芽阶段是相适应的。银行作为新兴事物进入中国主要是在1840年鸦片战争以后，近代中国被迫打开国门，西方资本主义列强纷纷进入中国开展掠夺活动。银行作为西方列强掠夺中国的重要工具，开始进入中国金融市场，并迅速掌握了中国金融市场的控制权。中国政府和社会各界人士也开始认识到银行对经济的重要作用，纷纷提出建立中国自己的银行的思想，并最终促使中国银行业的产生。但银行对于近代中国仍是新生事物，中国银行的建立并未有一个统一标准，使得许多银行在建立之初由于不符合银行设立的基本要求，还未开始营业就已经产生问题而最终关闭。基于上述背景，晚清银行监管制度思想的内容主要集中在银行准入制度思想，对于银行监管制度思想的其他方面则未能获得足够重视，也未做深入讨论和研究。