晚清银行退出制度思想及近代中国银行监管制度研究

再严格的监管和完善的监管制度也不能绝对保证银行不出现问题而倒闭，一旦有银行破产倒闭，很可能会给整个银行业甚至金融体系带来威胁，因而如何采取正确措施，将这种威胁和影响降至最低限度，正是建立银行退出制度的目的所在。狭义的银行退出监管是指银行停止经营，吊销银行的营业许可证，取消其作为银行的资格。广义的银行退出监管不仅包括银行停止经营并退出金融市场，还包括银行在经营过程中产生问题时，监管机构对问题银行的纠正、救助和处理。所以，广义的银行退出监管包括纠正性监管、救助性监管和市场退出监管三方面内容。^[77]因此，合理的银行退出监管制度既包括银行退出市场的一系列措施和制度，也包括银行在营运过程中产生问题时，监管机构对问题银行的纠正和救助，使问题银行的风险不至于传递至其他银行，并帮助问题银行回归安全稳定的运营。

晚清时期的银行监管制度思想中有关银行退出制度的思想主要体现在晚清时期的银行监管法规中。尽管这些法规中有关银行退出的规定还十分粗浅，但其所反映的银行退出制度思想同银行准入制度思想一样，是晚清银行监管制度思想的重要组成部分。同现代银行监管的退出制度一样，晚清银行监管思想中的银行退出制度思想同样包括对问题银行的纠正性监管、救助性监管和市场退出监管三方面内容。

（一）纠正性监管思想

《银行通行则例》中体现纠正性监管思想的条款主要是第十一条和第十三条。第十一条规定：“银行如有不遵守第五条所定报告、检查，及第六条所定布告，或虽受检查而有隐匿，或虽经报告、布告而其中有含混等弊，一经查出，由度支部酌量情节轻重，科以至少五两，多至千两之罚款。”该条规定的目的是防止银行通过不真实的信息披露，使得监管机构不能及时发现银行经营过程中的风险，进而导致单个银行风险扩大至整个银行业。但该规定仅是要求银行必须真实披露其财务经营状况，并未对银行真实报告中的风险暴露问题制定相应的识别和处理方法。第十三条规定：“各省官办之行号或官商合办之行号……如过期不注册者，科以至少五百两之罚款，每迟六个月，罚款照加。”此条规定是对银行注册问题的纠正，目的在于敦促各银行及时注册，使得银行能及时正式纳入银行监管体系范围内，防止游离于监管体系之外的问题银行引发金融风险。

《储蓄银行则例》中体现纠正性监管思想的规定为第十条和第十一条。第十条规定：“行中办事人员有违背本则例时，应视情事之轻重，处以五十两至五百两之罚款，或令其呈报候核。”该条规定主要是对银行从业人员的违规行为的纠正，避免因职员的违规操作导致银行面临风险，从而引发倒闭危机。第十一条规定：“各银行、商号未经呈报批准，任意兼营储蓄事业者，酌处以五十两至五百两之罚款。其营业在本则例奏准施行以前者，须遵守本则例注册，逾限半年以外者，处罚同。”此项规定同《银行通行则例》第十三条之规定，主要是对经营储蓄业务银行注册问题的纠正，防止不合格的机构经营储蓄业务，从而危及储户利益和储蓄资金的安全，进而使储户对储蓄银行失去信任，引发挤兑等问题，危及其他储蓄银行安全。

《殖业银行则例》中体现纠正性监管思想的规定为第三十条和第三十一条。第三十条规定：“殖业银行有背则例或害公益之事，度支部或该管地方官得随时禁止。”第三十一条规定：“自本则例奏定颁行后，殖业银行有违背本则例事项者，处罚款五两以上，五百两以下。”这两条规定均是对违反《殖业银行则例》规定的银行制定的相应的纠正和惩罚措施。但是规定太过于笼统，仅仅是对违反规定的银行要求度支部或地方官禁止其违规行为，并处以相应之罚款，而对于殖业银行正常经营过程中面临的问题，并未有相应的规定加以识别和纠正。

从上述各法规中相关规定所反映的纠正性监管思想来看，这些思想主要停留在对银行合规问题的修正上，属于较为初级的银行纠正性监管，目的也主要是保证对银行的统一管理，使各银行的实际经营活动符合监管制度的基本规定性要求。对于已有监管法规以外可能会产生风险的银行经营行为的纠正，晚清时期的银行监管思想基本还未能涉及。

（二）救助性监管思想(www.xing528.com)

当银行出现较严重的问题时，监管机构就需要及时采取救助性监管措施，帮助问题银行度过危机恢复正常经营。现代银行可能产生的问题一般包括三类，分别是资本充足率过低、不良贷款比例过高和流动性不足。现代银行监管常用的救助性监管措施包括调整决策层和管理层、实施资产和债务重组、进行外部注资、变现资产、股东增资、冻结大额开支和股息及红利分配、停止部分业务以及兼并或合并等，监管机构需根据问题银行的实际情况，采取相应的救助性监管措施。^[78]

晚清银行监管制度思想中有关救助性监管的思想十分稀少，仅在《银行通行则例》中有一条涉及问题银行救助的规定。《银行通行则例》第九条规定：“凡经核准注册各银行，如有危险情形，准其详具理由呈所在地方官，报明度支部转饬地方官详查营业之实况与将来之希望。若果系一时不能周转，并非实在亏空，准饬就近大清银行商借款项，或实力担保，免致有意外之虞。”^[79]从该规定的具体内容可以看出，晚清银行监管机构仅对银行产生流动性问题时，才会采取救助性措施。其主要的救助性措施为中央银行对问题银行的贷款，并且需要经过度支部和问题银行所在地方官审核批准后，问题银行才能获得大清银行的救助。这表明，晚清时期银行监管思想对银行在经营过程中可能会发生的临时流动性危机已有比较深刻的认识，对通过中央银行为问题银行提供流动性支持、帮助问题银行解决流动性危机的办法也比较了解。《大清银行则例》第十一条也规定：“大清银行凡遇各地方市面银根紧急之际，得由职员会定议呈准度支部借给款项维持市面，仍由银行按期照章结算存息，听候部示。”^[80]该条与《银行通行则例》中的救助性条款相同，表明晚清银行监管思想对流动性危机对银行的威胁性有深刻的认识，明确中央银行对处理银行流动性危机的重要作用。但是，一般银行面临流动性危机时都是比较紧急的情况，如经过地方官申报，再经度支部审核，然后再由中央银行提供资金支持，往往周期过长，会使问题银行错过解决问题的最佳时机，使得该措施的实际效果大打折扣。此外，大清银行虽名义上为晚清时期的中央银行，但其实际的中央银行地位并未正式确立并得到市场的认同，因而其中央银行的职能也不能得到完全发挥。因此，通过大清银行提供流动性支持来帮助问题银行解决流动性危机，在晚清时期的中国并不具备可操作性。尽管如此，上述规定所反映的救助性银行监管思想仍是十分值得肯定的。

（三）市场退出监管思想

当银行发生严重危机，且无法通过救助性措施度过危机时，就需要及时退出金融市场。如果问题银行不能及时退出市场，就可能遭受更大损失，并波及其他金融机构引发金融危机。因此，当银行问题严重到必须退出市场时，就需要及时采取市场退出措施，避免引发更大的危机。现代银行监管理论一般将银行退出市场的方式划分为自愿退出和强制退出两种。^[81]

晚清银行监管制度思想中有关银行退出市场的监管思想，首先体现在《银行通行则例》中有关银行退出的规定。《银行通行则例》第十五条规定：“凡银行或因折阅^[82]，或有别项事故，情愿歇业者，应举定办理结账人，禀报地方官将存欠账目计算清楚，照商律办理。地方官具录事由，速报度支部查核，不得延迟，并一边由该行自行禀报度支部核查。”^[83]从规定内容看，晚清时期银行监管思想对银行退出市场的监管，主要以银行自愿退出的监管为主。对于自愿退出的银行，晚清银行监管思想仅要求其报度支部核准，并按商律将所存欠账目核算清楚后，银行即可停止营业。对银行停止营业的原因，直接表明的只有折阅一种，此外只笼统规定了别项事故，并未指明银行退出市场的主要原因可能有哪些。特别需要指出的是，规定明确要求对于银行提出的歇业申请，地方官要速报度支部核查，不得延迟，并规定银行也可自行禀报度支部核查。及时将问题银行退出金融市场，可以避免问题银行引发更大的危机，进而危及其他金融机构及金融市场的安全。不过，晚清时期的银行市场退出监管思想及规定过于简单，并未制定一套合理有效的市场退出机制及措施。

除了《银行通行则例》关于银行退出市场的一般规定外，《储蓄银行则例》还对储蓄银行退出市场时有特殊规定。《储蓄银行则例》第八条规定：“行中存款之人，于上条所载各种票据、现款有先得之权，如银行有歇业倒闭之事，应先将上条存案之款摊还存款之人，不敷时再将行中所有存款与其余债主一律摊还。”^[84]该规定中的“上条存案之款”指的是储蓄银行存于大清银行或其他殷实银行的现银或国债、地方公债及可靠的公司股票，目的为储蓄存款之担保。此项规定的目的在于，当储蓄银行发生危机停业或倒闭时，仍能保证储户兑取其储蓄资金，保护储户的利益。同时，这也表明晚清银行监管思想对储蓄资金安全和储户利益的保证对于社会经济生活安全稳定的重要性，有着十分明确的认识。此外，“上条存案之款”也可算是近代中国存款保险制度的雏形，是近代中国存款保险制度思想的最早体现。

综合来看，晚清银行监管思想中关于银行退出制度的思想，在深度和广度两个方面均不及银行准入制度思想。晚清银行准入制度思想对银行机构的设立以及业务经营范围的管理和限制，均作了详细的规定和探讨，但对于银行高级管理人员的准入则未做规定和讨论。正是由于对高级管理人员监管的不足，使得晚清银行在设立后，常常由于高级管理人员的经营和管理不善，导致开业时间不久即宣告停业。但是，晚清时期银行准入和退出制度思想为近代中国银行监管制度思想的发展开辟了路径，以后银行监管制度思想的发展基本是对晚清时期银行监管制度思想的不断修正和完善。