晚清时期银行监管机构思想的研究成果

银行监管的主体即银行监管当局，是依法对银行业实施监督和管理的政府机构，是银行业监督和管理的主体。现代银行监管理论中，银行监管当局是政府组织机构体系的构成部分，具备如下三个特征：一是权威性，银行监管机构作为一国（或地区）的最高银行监管权力机构，履行银行监管法律赋予的职责和权力，其监管决策对银行业及其经营活动具有强制力和不可逆性，银行必须认真执行；二是独立性，银行监管机构依法对其监管地域范围内的所有经营活动实施监督和管理，直接对中央政府或国家立法机构负责，其他任何组织、单位和个人都无法对银行监管当局的监管工作进行干预；三是公共性，银行监管机构的监管权力属于公共权力的范畴，是政府公共管理部门的一部分，代表了社会公众的利益，以维护银行业的稳定、促进银行业和社会经济发展为责任。^[43]

近代中国是先有银行的创立和银行制度思想的产生，后有银行立法和银行监管制度思想的产生。近代中国银行监管的主体机关在银行创立之时即已存在，但其法律地位是在银行监管思想和银行立法出现后才得以正式确立。伴随着近代中国新式银行的产生，晚清政府的户部成为中国最早的银行监管主体机构。1897年，中国第一家银行中国通商银行的成立，虽经军机处、总理各国事务衙门及户部共同批准，但其成立的具体章程的办理，均是由户部负责。^[44]因此，清政府时期的户部应为近代中国最早的银行监管主体机构。1906年，光绪庚子后统一厘定官制，改组部院各衙门，将财政处并入户部改称度支部。^[45]其后，户部银行改组为大清银行，以及交通银行的建立，均是经过度支部批准的。但是，除了类似上述大银行的设立经过度支部核准外，还有许多地方的官办银行、官钱局、商办银行、票号、钱庄等银行及银行类金融机构的设立，并未经过度支部的核准，其经营活动也没有相关的政府机构进行监督和管理，实际上处于无政府监管的状态。

度支部（或户部）真正从理论上和制度上被确定为近代银行监管的主体机构是在1908年。度支部尚书载泽上奏，认为东西方国家均专门立法规定对银行的监管，中国政府在整理财政时，对银行的管理尤为重要，借鉴其他各国的做法，政府应当切实加强对银行的管理；由于“银行为通国财政所关”，故对银行的管理应为“户部（后改为度支部）之专责”，户部对各种银行“皆有统辖查考之权，且各设专例以监督之”。^[46]载泽要求以度支部作为银行监管的主体机关，是出于晚清时期的政府组织体系及其监管的目的。由于银行对于近代中国属外来新生事物，故在以往的政府机关中未有专门管理银行之机构，而与现代银行相近的中国传统金融机构银钱号即属于户部管理^[47]，故载泽自然将度支部作为银行的监管机构。另一方面，近代中国银行的建立，特别是国家银行的建立一直背负着整理财政、划一币制的重任，故必然将当时的财政机关——度支部——作为银行监管的主体机关，以促使银行的经营活动为政府的财政改革政策服务。1908年2月15日，清政府正式奏准度支部公布《银行通行则例》，正式以法律明确了度支部对银行的监管职责，并规定了度支部的监管责任及内容：（1）对银行准入及退出的管理。所有银行的设立，无论其是独资或公司制，都必须报度支部核准备案。银行歇业时，必须将其存欠数目核算清楚，并报度支部核查。（2）审核银行的纸币发行。发行市面通用银钱票的官设商立各行号，必须按期将每月的发行数目及准备数目报度支部核查，度支部也应随时派员前往稽查。（3）银行定期报告制度。所有银行每半年须将其详细的财产目录及出入对照表，呈送度支部进行核查；如某家银行有特别事故，则度支部应派员前往检查其各项簿册、凭单、现款及其经营状况，但不得干预其他银行业务。（4）银行组织变更的管理。银行的组织形式、制度变更、合并等事项，均应按照《银行通行则例》第二条的规定，呈报度支部进行审核批准。（5）违法银行的惩罚措施。对于违反《银行通行则例》相关规定的银行或银行类金融机构，度支部可根据其情节轻重，处以一定数目之罚款。^[48]这也是近代中国首次以立法的形式正式确定银行监管的主体机关，保证了度支部对银行监管的权威性，使其对银行监管的职责和权力得到法律的保障。载泽的奏章和《银行通行则例》尽管确立了度支部的银行监管主体地位及其权威性，但其作为监管机构应当具备的独立性和公共性，在奏章中并未得到明确体现，《银行通行则例》也未有相关的条款进行明确规定。特别是载泽要求以整理财政作为银行监管的目标，极易引发银行监管的独立性问题。虽然上述确立银行监管主体机构的制度及思想存在一定的不足之处，但这仍是近代中国首次从银行监管制度思想及法律上明确了度支部的银行监管的主体地位。(www.xing528.com)

晚清银行监管制度思想除确立了度支部的银行监管主体地位外，实际上也将各地方政府作为银行监管主体机关的辅助机构，发挥一定的银行监管职能。例如，《银行通行则例》第二条规定：“凡欲创立银行者……均须预定资本总额，取具殷实商号保结，呈由地方官检查……。凡银行应行呈报事项，除呈请地方官转报外，并须径呈度支部，以便稽核。凡银行开办，须预将年月日，禀报所在地方官转报度支部。”《殖业银行则例》第二十条规定，殖业银行经营法规所列范围之外业务的，“应呈请度支部或该地方官核准”；第三十条规定，“殖业银行有背则例或害公益之事，度支部或该管地方官得随时禁止”。除上述所列条款外，晚清时期的银行法规体系中明确地方官监管主体地位的规定还有许多。这些法律条款均体现了各地方官在银行监管体系中的辅助监管作用。因此，晚清时期银行监管思想对于监管主体的确定，主要是以度支部为银行监管的主体机关，各地方官则作为度支部的辅助，发挥银行监管主体机关的相应职能。

晚清时期还出现了设置银行监理官的思想。晚清时期设置银行监理官的思想散见于该时期的各银行法规中，仅仅是零星的设置监理官思想，并未形成系统的银行监理官制度思想。1908年，度支部尚书载泽在上奏《改户部银行为大清银行并厘定各银行则例》时，所附的《大清银行则例》第十五条规定：“度支部特奏派监理官二人，监理大清银行一切事务。监理官应随时检查大清银行票据、现金及一切账簿。监理官得出席于股东总会及其他一切会议，陈述意见，但不得加入议决数。度支部视为应行查核时，可随时派员会同监理官查核大清银行一切事务。”^[49]另外，与《大清银行则例》同时奏准的《殖业银行则例》第二十九条规定：“度支部得就各地方官中特派殖业银行监理官，监视一切事务。监理官应随时检查殖业银行之账簿、现款、准备金、债票发行额等项，详细呈报度支部。监理官不得藉端索费及妨害银行利益，并不得干预银行业务。如银行实有危险，或违背则例情事，只可禀部听候查办制裁，从严惩处。”^[50]近代中国银行监理官制度诞生之初，是作为清末财政监理官制度的延伸。清末政府为改革外省财政收支建立西式预算制度，以达到在财政上纾困、在制度上破局之目的，将派官巡视的“个案方式”转变为制度化的财政监理制度，即由度支部派财政监理官分赴各省，长时间驻省监理督责。^[51]财政监理制度的推行者，正是清末提出对银行进行统一监管之人——载泽。载泽提出对银行进行统一监管的目的之一即整理财政，故将财政监理制度思想引入银行监管，提出设立银行监理官。晚清时期设置银行监管的思想还很简单，并且未对所有银行均设立银行监理官。但对主要银行设置监理官，从一定程度上体现了政府对主要银行监管的重视。