晚清时期银行监管目标的初步认识

既然要对银行实行监管，那么确定银行监管的目标是首要问题。现代银行监管的国际机构巴塞尔委员会在其《有效银行监管的核心原则》中，列举了四个银行监管目标：（1）保护存款人利益；（2）金融稳定；（3）保护消费者权益；（4）金融包容。^[41]综合来看，巴塞尔委员会确定的银行监管目标主要包括两个方面：一方面是保证银行的稳定经营和健康发展，维护金融秩序，确保公众对金融体系的信心；另一方面是维护公众利益，特别是存款人的利益。我国《银行业监督管理法》第三条对我国银行监管的目标进行了明确规定：“银行业监督管理的目标是促进银行业的合法、稳健运行，维护公众对银行业的信心。”^[42]由此可见，现代银行监管无论是在理论上还是在实践中，均将“促进银行业的合法、稳健运行，保证银行业的健康经营和发展，维护公众对银行业的信心，保护存款人的合法权益”作为银行监管的主要目标。

晚清时期，基于当时的特殊历史环境和经济发展状况，新式银行和银行理论对于近代中国都是外来新生事物，因而对于银行监管目标的确定与现代银行监管的目标不尽相同，有其历史局限性。首先，载泽在其提出对银行监管的奏章中指出：“诚以银行为通国财政所关……中国现当整饬财政之时，凡划一国币，办理公帑洋款，银行尤关紧要。”可以看出，载泽提出对银行的监管主要是出于整理财政的目的，而不是出于对银行经营风险会对社会经济产生严重危害的认识。载泽之所以从整理财政的目的提出对银行的监管，主要是因为晚清时期的中国政府由于鸦片战争失败后，面临大量的战争赔款，进而引发政府的财政危机，为解决这一问题，新式银行成为清政府的一个重要工具，因此对银行的监管必然以整理财政为主要目标之一。其次，对于银行的监督和管理，也是为了促进近代中国银行业的健康发展。尽管载泽将整理财政作为银行监管的重要目标，但这并非是其提出对银行监管的唯一目的，对银行在社会经济生活中的重要性的认识也是其提出监管要求的原因之一。例如，载泽在其奏章中的第一句即说道：“银行者流通圆法之枢机，维持商务之根本。”这说明载泽明确认识到了银行对货币和商品流通的重要性。同时，晚清时期大量中国银行的设立，以及载泽在办理户部银行过程中的经验，使他认识到需要制定统一的标准来规范和促进中国银行业的发展。(www.xing528.com)

综合来看，晚清时期银行监管思想对于监管目标的认识，与现代银行监管理论对于监管目标的确定有很大不同。现代银行监管理论主要是基于银行经营的风险性会对经济产生巨大的破坏性，因而从保证银行稳健经营的角度来促进银行的发展。晚清时期银行监管思想则是从整理财政和促进近代中国银行业快速发展的角度，提出对银行的监管。整理财政的目标在现代银行监管理论看来，明显是不适当的。促进银行业的发展虽然是现代银行监管目标之一，但是晚清时期的银行监管思想并非是从银行经营的风险性角度出发，而是基于银行对政府财政的重要性，提出通过制定相应的监管制度来促进银行业的发展。晚清银行监管目标的上述特点，究其原因：一方面是因为近代中国银行业和银行理论的发展尚处在萌芽和初步了解阶段，对于银行在经济生活中的地位和作用不能正确理解和认识，因此其对银行监管的目标存在很大的局限，甚至是错误的；另一方面，晚清时期提出对银行监管的主要是清政府的官员，因而其目的必然是强调政府对银行的管理，特别是中国几千年的中央集权制度，使得对银行的监管更多的是出于为政府政策目标服务，而非社会经济发展的需要。尽管如此，银行作为新兴事物进入中国，以及受洋务运动的影响，发展银行业也是晚清政府的政策目标之一，因此促进近代中国银行业的发展也成为银行监管的目标之一。