晚清时期银行监管思想的提出及研究结果

自中国第一家银行中国通商银行于1897年成立后，中国的自办银行逐渐增多，并成为近代中国金融市场上的重要组成部分，促进了中国金融市场快速发展。晚清时期中国银行的快速发展，是以晚清时期兴办银行的思想为基础的，如前所述，这一时期出现了丰富的有关如何构建中国自己的银行及银行制度的思想。尽管这一时期的银行制度建设思想极为丰富，但是关于如何构建中国银行监管制度体系的思想却十分稀少。直到1908年，才开始有人提出制定银行条例，要求政府对银行实行有效管理。

1908年3月2日（光绪三十四年正月三十日），度支部尚书载泽上奏《改户部银行为大清银行并厘定各银行则例》，全文如下^[40]：

光绪三十二年闰四月二十二日，前财政处会同臣部奏称：银行者流通圆法之枢机，维持商务之根本。东西各国有中央银行，復有普通劝业储蓄各项银行。考其制度，约有两端：一为国家银行，有国家饬令设立，与以特权；凡通用国币，发行纸币，管理官款出入，担任紧要公债，皆有应尽之义务。一为民立银行，为商民之所请立，必有政府批准然后开设，大旨皆与商民交易，凡其集股数目，营业宗旨，以及一切办法，均当呈明于户部，而款项营业情形仍须随时报告。以上各种银行，户部皆有统辖查考之权，且各设专例以监督之。诚以银行为通国财政所关，实户部之专责。中国现当整饬财政之时，凡划一国币，办理公帑洋款，银行尤关紧要。若无管理之规条，恐各项银行，必致自为风气，则财政仍无整齐之日。是以臣等参考银行之制设立户部银行。开办以来，略见成效，正筹推广以立中央银行之基础。现遴选通晓银行章程人员，参考东西各国规则，厘定各种银行管理及营业专例，勒为成书，恭呈钦定颁行。嗣后凡国家银行，以及普通工农、商业、储蓄各银行银号，无论官立、民立，均应遵照办理，庶尽臣等管理之责，而期与各国成法相符等语。奉旨允准在案。

臣等伏查近年风气开通，官立、私立各项银行日益增多，亟须颁布则例，俾营业者有所遵循。臣部职司管理，亦有所据依，藉收划一整齐之效。惟此项例文，虽有译成东西各国通行章程可备参考，而揆诸中国商务之风俗习惯，亦难必其尽合，纂辑之余，益用详慎。上年财政处于奏准后，遴选编纂成帙，移交到部。臣部復派员细心研究，拟定银行则例四种。臣部所设银行原名户部银行，即为中央银行。现臣部已改为度支部，拟改银行之名曰大清银行，计则例二十四条。中国向无银行，而经营汇划、贸易如银号、票商、钱庄以及各省所设置官银号、官钱局，凡有银行性质者，即可以普通银行赅之，计则例十五条。殖业银行，为农工所依赖，东西各个国实业之进步悉由于此，现时农业银行尚未设立，而关于路工之邮传部交通银行，及浙江铁路之兴业银行，皆殖业银行也，计则例三十四条。各项银行之存放款项务取其多而提倡居积之风，萃集锱铢之款者，为储蓄银行，各省现已设有数处，计则例十三条。臣等详加考核，尚属周妥，谨缮清单恭呈御览。(www.xing528.com)

从载泽奏章的内容可以看出：第一，载泽对银行在国民经济当中的重要作用有深刻的认识，基于银行的重要性提出政府应当监督和管理银行的经营行为。第二，载泽认为在中国应当建立中央银行制度，推行以中央银行为监管主体的银行监管制度。但是，他虽然主张建立以中央银行为主体的监管制度，却指出银行的监管主体机关应为户部（即改革后的度支部）而非中央银行。载泽之所以会出现上述矛盾，一方面是因为古代中国中央集权制度的根深蒂固，使得其自然地以政府机关作为银行监管的主体，以保证政府对银行业的绝对控制力；另一方面，其选择中央银行制度是因为晚清时期传入的银行监管制度理论主要以中央银行制度为主，而且中央银行制度较其他银行监管制度也更适合中央集权的政治体制。最后，载泽提出对银行的监管是出于整理财政的目的，必然会选择清政府的财政部——户部——为银行监管的主体机关。正是基于上述原因，载泽在选择中央银行制度的同时，仍以户部为银行监管的主体机关。第三，载泽强调应依法对银行进行管理，并根据西方各国银行法规制定了相应的银行则例。载泽指出，对银行的有效管理，必须有相应的法律为管理依据，银行法规的制定可以使政府对银行的管理收整齐划一之效。同时，载泽强调银行法的制定应与各国成法相符，但在实际制定过程中，各条法规的选择和制定必须要符合“中国商务之风俗习惯”。第四，载泽不仅强调对银行的统一管理，同时指出应根据银行种类的不同，制定与各类银行业务特点相适合的银行法规。这表明，载泽在制定银行监管法规时，既考虑到银行业的共性，同时也注意到不同类银行的特性。

载泽的奏折是近代中国首次提出制定银行则例，以加强对银行的立法管理，并建立相应的银行监管制度的思想。这一思想的产生，首先是因为晚清时期中国的银行大多以官办、官督商办或官商合办的形式成立，这些银行在设立之初，均需要得到政府相关部门（户部或度支部）的批准，并订立相关章程后方可正式成立，实际在一定程度上受到晚清政府的管理。因此，载泽根据这一现实进一步提出制定银行则例，加强对银行的依法监督和管理。其次，晚清时期西方银行理论的传播，特别是对中央银行理论的深入介绍，成为载泽银行监管制度思想的重要理论源泉。正是基于晚清思想家对西方中央银行制度理论的深刻阐述，使得载泽在选择建立什么样的银行监管制度时，最终选择了中央银行制度。但是，限于中国传统政治体制的影响，载泽尽管选择了以中央银行为中心的监管制度，却并未将中央银行设定为银行监管的主体机关，而是仍将户部作为银行监管的主体机构。以上两点，即是载泽银行监管制度思想产生的现实基础和理论渊源。