根据第一次世界大战的经验以及当时潜艇技术和武器发展的水平，在两次世界大战之间潜艇在战术和战役方面的作用如下：潜艇是一种很好的鱼雷携载工具，但却是蹩脚的火炮携载工具。由于其平台低，观察高度有限，因此不宜使用火炮。
潜艇特别适合于布雷，因为它能荫蔽地潜入敌沿岸水域和敌舰船航行最频繁的海区，能在没有引起敌人怀疑之前，就悄悄地返航。
潜艇的航速低于所有的水面舰艇，因此不宜与水面舰艇直接进行战术协同，此外，由于其观察高度太低，因此它是一种很差的侦察工具。
艇体越大，机动性和灵活性就越差：无论在水面或水下，潜艇的旋回圈越大，在旋转同样角度时所需要的时间也就越长。因此，在适应快速多变的战斗情况方面，大型潜艇同小型潜艇相比速度较慢、性能较差，这尤其对于夜间攻击来说是个突出的弱点。此外，艇体越大侧影也越大，夜间易被发现。
但另一方面，较大的潜艇所携载的武器、给养和燃料当然也较多，从而可增大活动半径和改善艇员的居住条件。这个观点很可能对某些主张扩大潜艇体积的海军是有利的。但这里必须注意，即使改善了居住条件，艇员的体力也不是无限制的，在通常情况下，艇员经过两个月的战斗巡航后就需要休息。因此，正是由于这一原因，一味地增大活动半径，意义不是太大。
德军潜艇部队考虑了上述因素，从这些矛盾中寻找最佳的综合方案：一方面要考虑到潜艇下潜性能和技术操纵的方便、视野的开阔和战术机动能力，另一方面还要使活动半径尽量满足设想的作战需要。采用了“黄金分割”法选择了500吨左右的潜艇为最佳潜艇，以满足两方面的要求。
当时候有一个被广泛接受的观点是：海上有若干个阵位，如果能各派一艘潜艇加以占领，那要比只能派一艘潜艇（哪怕是一艘很大的潜艇）占领其中的一个阵位，更有希望发现敌人和取得战果。按照这样的观点，潜艇部队司令邓尼茨也支持建造500吨左右的中型潜艇的。
另外，在潜艇的总吨位受到条约限制的情况下，如何尽可能合理地分配有限的潜艇吨位，这个问题就显得特别重要。从这一点出发，邓尼茨觉得建造4艘500吨的潜艇，而不是建造1艘2000吨的潜艇，更加有利。
1935年夏德国海军已建成或正在建造的潜艇有：
（1）12艘II型潜艇：标准排水量约250吨，艇首装有3个鱼雷发射管，水面航速12－13节，活动半径3100海里；这是一种简单而实用的潜艇，但是太小。
1935年停靠在基尔港的部分德国II型潜艇
（2）2艘I型潜艇：排水量712吨，艇首装有4个、艇尾装有2个鱼雷发射管，水面航速17节，活动半径7900海里，这种型号并不理想，在快速下潜时前倾厉害，要有熟练的操纵技能。
（3）10艘VII型潜艇：排水量约500吨，艇首装有4个、艇尾装有1个鱼雷发射管，水面航速16节，活动半径6200海里；这是一种性能良好的艇型。
1936年，邓尼茨对潜艇建造问题的看法如下：不再建造“韦迪根”潜艇支队所装备的II型（250吨）潜艇，因其战斗力（只有3个艇首鱼雷发射管，无艇尾鱼雷发射管），活动半径（3100海里）和水面航速（12－13节）均太小。
德军VII型潜艇
I型潜艇由于下潜技术难以掌握，也不宜再造。保留VII型潜艇。这种型号是从第一次世界大战的B－3型发展而来的，B－3型潜艇是由两位优秀的潜艇设计师研制的。根据“扎尔茨韦德尔”潜艇支队对这种潜艇所进行的非常认真的试验和获得的实践经验，很快就证明它是一种便于操纵、性能可靠的潜艇。
就VII型潜艇的大小而言，其作战能力已达到了最大限度：仅500吨（按华盛顿吨计算）的艇体能容纳4个艇首和1个艇尾鱼雷发射管、12－14枚鱼雷。下潜时间只需20秒，水下性能特佳，水面航速相当高（16节），而且操纵方便。该艇不足之处是储油量太少，只有67吨，因而活动半径也小（6200海里）。尽管如此，邓尼茨认为这种潜艇符合各方面的要求，是一种理想潜艇。只要稍微加大一些艇体，储油量就能明显提高，从而能使该艇有较大的活动半径。邓尼茨的机电长特德森提出了一个切实可行的建议。通过巧妙地利用该艇尚可利用的空间，将该艇的吨位再增加7吨（标准排水量），就可使储油量提高到108吨，活动半径可达到8700海里（VII－b型为517吨）。
在1936－1937年这段时间，德军新的集群战术（也称狼群战术）逐步形成。它基本上是一种潜艇在水面的机动战术，即通过预定的战术配置使潜艇能够发现敌人，在水面与敌舰保持接触，并尽可能召唤其它潜艇前来实施协同攻击。这种战术主要是夜间在水面实施。灵活而快速的VII型潜艇对这种战术协同具有特别强的适应性。因此，邓尼茨在1937年春向海军总司令部提出下列建议：应根据特德森关于增加储油量和适当加大艇体的建议，集中力量建造VII型潜艇，把德英海军协定所规定的潜艇吨位的3/4用于建造该型潜艇。此外，将剩余的1/4的吨位用于建造740吨的IX型潜艇，使其活动半径提高到12000－13000海里，以便能在远洋单独行动。
但海军总司令部的人对此却另有看法。他们从战术和战役的角度提出的理由是：总司令部中大多数人认为，潜艇在未来战争中仍将是单独行动和单独作战。集群战术遭到海军总司令部权威部门的反对。它们认为，这种战术在作战过程中必然会打破无线电静默，潜艇就会被敌人测出，从而暴露潜艇的位置。邓尼茨则持相反的意见，认为不管是否使用无线电通信都只能作为达到某种目的的手段而已。通过无线电通信能使德军集中大量的潜艇，从而取得更大的对敌作战的胜利，那么会打破无线电静默这一缺点就得暂且容忍。(www.xing528.com)
尽管邓尼茨提出了上述反对意见，但海军总司令部仍然认为：必须建造大型潜艇，如2000吨级的巡洋潜艇；这种潜艇活动半径大、鱼雷舱大，而且特别适合于水面炮战，因此应该优先加紧建造。
由于对未来战争中潜艇的战斗类型和行动方式以及对建造何种最理想的潜艇问题看法不一致，使得海军总司令在1935年以后的那些和平年代中对潜艇建造问题未明确表态，因而延缓了继续建造潜艇的工作。下面的潜艇建造数字可说明这一点。历年交付使用的潜艇数为：
1937年邓尼茨组织实施的演习很快表明，在辽阔的海域使用集群战术时，如果没有一艘装备特殊通信器材的指挥舰，是无法实施指挥的。当邓尼茨要求一艘这样的指挥舰时，海战指挥部拒绝了该要求，因为按照它的设想，潜艇在未来的战争中仍然是单独作战。直到最后由于海军总司令的亲自过问才使邓尼茨要求得到一艘指挥舰的愿望得以实现。
1939年2月，停泊在北海港口中的德国潜艇部队
1938年邓尼茨向海军总司令部提出的下述建议：
“在和平时期就把一个潜艇支队部署到国外海域，以便在此期间能施加军事战略影响，迟滞战争爆发。一旦战争爆发，潜艇便随时可以打击敌人的重要交通线。”
为达到这一目的，邓尼茨建议：
1.在潜艇部队实行一项为期3年的训练计划，第一年用于训练，第二年进行演习，第三年到海外活动。
2.为此需配备2艘修理船，随同各潜艇支队及其供应船到海外活动。
1938－1939年冬季，在一次军事演习中邓尼茨和其他军官一起探讨了有关集群战术的许多问题，如在辽阔的大西洋上潜艇的指挥、配置、搜索、引导和对敌护航运输队的攻击等。演习双方不受任何约束：对护航运输队的指挥可在整个大西洋范围内实施，护航运输队的航线可自由选择。
这次演习的结论如下：
1.如果英国像如所预料的那样采取了护航编队，那么德国在前线至少需要300艘潜艇，才能实施卓有成效的经济战。这300艘潜艇中，100艘应在船厂检修和让艇员休息，100艘往返于战区的途中，另外100艘在战区作战。邓尼茨坚信，这样多的潜艇一定能取得经济战的胜利。
2.潜艇部队指挥官只凭岸上指挥所对战区内参与协同作战的潜艇实施全面指挥看来是不可能的。因为，邓尼茨认为远离战区的潜艇部队指挥官缺乏“身临其境之感”，特别是对敌人的防御情况、当时的风向和天气等情况了解甚少。邓尼茨的观点是，潜艇在搜索敌护航运输队时的战役和战术配置虽然总的来说必须由潜艇部队指挥官在本土指挥，但攻击护航运输队时的指挥权应交给一艘与敌保持一定距离的潜艇上的下级指挥官，这艘潜艇应尽可能保持在水面状态。
为此，邓尼茨要求给正在建造中的部分潜艇配备性能特别可靠的通信设备，以便让这些艇充当指挥艇。
3.从现有潜艇的数量、允许建造的吨位数和最近几年的建造速度来看，潜艇“在经济战中只能起到刺一刺敌人的作用而已”。
邓尼茨在向当时的舰队司令伯姆海军上将和海军总司令呈交的一份备忘录中汇报了这次军事演习的收获。舰队司令态度明朗，坚决支持邓尼茨的想法和要求。
邓尼茨认为，进行这次军事演习的理由是，尽管双方在1936年签订了潜艇协定，但战争一旦爆发，敌人必将采用护航编队。然而当时这种观点并不普遍。如果都严格执行潜艇协定，那么采用护航编队本来就没有必要，因为潜艇也必须严格按照捕获法行事，包括对待那些“只是为了自卫”而装备武器的商船。但邓尼茨不能用良好的愿望来设想敌人的商船会像平时那样，按照潜艇协定去做，轻易地让附近一艘水面潜艇击沉，而不预先向其它舰船发出通报或采取防卫措施，特别是在它们装备了“只用于自卫”的火炮时。况且商船“为了自卫”而配备武器的理论在军事上是极其含糊的。到底在什么时候开始实施自卫？是否在潜艇按照捕获法准备击沉商船时实施？或者是在商船发现潜艇时就实施？因此，潜艇协定中的这些规定都毫无实际意义。
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