传统人民调解衰落，2021人民调解理论实务

人民调解制度在中国源远流长，早在3 000多年前的西周奴隶社会中便能发现调解的踪迹。［2］中华人民共和国成立以后，一直以来在解决纠纷中发挥重要作用的调解制度便被纳入新中国的法律制度体系之中。1954年政务院颁布的《人民调解委员会暂行组织通则》是我国人民调解制度发展史上的里程碑，标志着新中国人民调解制度的开端。1982年《中华人民共和国宪法》第一次将“人民调解组织”写入，为我国人民调解制度的健全和发展提供了充分的宪法保障。虽然人民调解制度开始复苏，但在20世纪90年代，随着法律制度的重建，人们越来越多地期望依靠诉讼解决纠纷，调解甚至被视作“法治”的对立面，不再受到青睐。进入21世纪后，随着市场经济日益繁荣，民事纠纷日益复杂且多样化，传统的审判机制已不堪繁重的诉讼负荷。面对社会治理和纠纷解决的需求与挑战，人民调解又重新回到国家司法改革的视野中来。各种推进调解的规定相继出台，2011年实施的《中华人民共和国人民调解法》（以下简称《人民调解法》）更是首次以法律的形式对人民调解制度进行全面规范，但其对尚处在社会剧烈转型过程中的人民调解遭遇到的问题的回应仍有不足，人民调解仍处低迷状态，游离于我国社会公众的主流话语系统之外。［3］其中的问题主要集中在以下三个方面。

第一，人民调解赖以生存的熟人社会模式被打破。《人民调解法》第8条规定，人民调解的组织形式是人民调解委员会，主要设在村民委员会、居民委员会、企业事业单位之中。调解员往往是德高望重的宗族长老、社区权威、基层组织的领导。人民调解制度运作的基础便是在中国悠久传统积淀下形成的熟人社会，然而随着社会的变革、经济的发展，农村人口大量向城市转移，农村呈现“空心化”状态，传统的乡村社会逐渐解体。在城市，随着民营经济的发展以及住房、教育等公共服务迅速从国有企事业单位剥离并社会化，城镇社区的“单位社会”迅速解体。一方面，单位与单位成员之间的关系变成纯粹的经济交易关系，单位对单位成员的控制力减少，控制能力弱化，对单位成员私人生活的介入程度急剧降低。另一方面，依附于单位的单位成员之间的熟人社会解体，单位成员之间只在工作意义上依然是熟人，但在生活意义上不再有紧密联系。一旦走出单位大门，“家属区”逐渐成为历史，单位成员更多成为散居于城市各地的陌生人。［4］植根于熟人社会的传统人民调解机制在陌生人社会中逐渐失势。

第二，人民调解主体的资格水平不足以应对现代纠纷。《人民调解法》第14条规定，人民调解员应当由公道正派、热心人民调解工作，并具有一定文化水平、政策水平和法律知识的成年公民担任。从任职条件规定的顺序可以看出，“公道正派、热心人民”是首要强调的，这是因为在熟人社会模式中，调解员之所以能够成功调解案件，主要依据的是个人威信与人际情感。然而随着社会流动性的增强和“单位社会”的解体，大量的民间纠纷不再发生在乡邻熟人之间，纠纷双方很难找到彼此都信服的调解员，个人威信与人际情感不再成为成功调解的必备要素。在经济繁荣发展的现代社会，纠纷愈加呈现多元化、复杂化，而随着法治建设的不断深入，人民的法治意识显著提升，公民权利意识迅速提升，尤其对于生长在陌生人社会中教育水平更高的青年一代，德高望重的调解员不再有说服力，而依靠专业知识的调解员更具权威。在《人民调解法》中，对调解员法律水平的要求居于末位，在实务中调解员普遍存在法律素养不高等问题，相比说理，他们更倾向于“打感情牌”，这不仅导致人民对调解失去信任，而且当事人甚至将其与“和稀泥”画上等号，这与我国全面推进依法治国的基本方略相冲突，传统人民调解员的资质显然已经无法满足现代解纷的需求。(www.xing528.com)

第三，人民调解组织缺乏经费保障。长期以来，经费短缺制约着人民调解的发展。过去，人民调解员进行调解工作通常是没有报酬的，集体只给一定的工分作为补贴，但作为干部或者积极分子带给他们的荣耀和优越感已足以使他们乐于进行调解工作。改革开放后，作为商品经济的主体，家家户户都追逐自己利润的最大化，再让乡村的调解人员没有报酬地进行义务劳动，就很难调动起他们的积极性了。［5］虽然国家先后出台一系列法律，从1989年颁布的《人民调解委员会组织条例》规定“由村民委员会或者居民委员会解决”到2002年出台的《人民调解工作若干规定》要求“积极争取同级人民政府的支持”，再到2010年发布的《人民调解法》规定“县级以上地方人民政府……应当给予必要的支持和保障”。经费保障的主体和标准不断提高，但在现实中实施效果并不理想。即使由县级以上的地方政府财政支持，仍然存在两个问题：一是地方政府提供的经费以“必要”为标准，而“必要”一词模糊，在实践中难以把握，经费保障仍然缺乏明确的操作标准；二是各地经济发展水平不一，尤其是沿海地区与中西部地区经济差距较大，这就导致了完全依赖于地方财政的调解经费保障力度失衡。经济基础决定上层建筑，本来愈是经济不发达的地区，法治发展水平愈落后，作为基层维稳的“第一道防线”的调解的作用更显重要。然而缺乏有效的经费支撑，既难以调动调解员参与案件的积极性，又不利于组织培训提高调解员的调解能力，无异于恶性循环。