中国特邀调解制度的发展与背景

特邀调解并不是一个全新的制度。早在2004年9月16日，《最高人民法院关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》中第3条就明确规定，人民法院可以邀请与当事人或案件有一定联系的组织或个人协助调解工作，达成调解协议后，人民法院应当依法予以确认；此后，2007年3月1日，《最高人民法院关于进一步发挥诉讼调解在构建社会主义和谐社会中积极作用的若干意见》印发，其中第11条对邀请调解人员的范围作出了进一步的明确；2009年7月24日《最高人民法院关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》印发，其中第14、15条对立案前委派、立案后委托调解作出了规定，第20条对申请司法确认的调解协议的类型和范围作出了明确的规定；2012年4月10日，最高人民法院印发《关于扩大诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制改革试点总体方案》，其中第3、4条对特邀调解组织名册制度和特邀调解员名册制度作出规定。当时，各地法院已经有了对特邀调解制度的尝试，例如引入社会调解力量进驻法院参与调解的法院附设调解模式；聘请专业人员在法院成立专门调解委员会解决专业化纠纷的法院调解委员会模式；委任特邀调解员为人民法院的人民陪审员的双重身份模式。［2］由于当时案多人少的矛盾并不突出，特邀调解制度在实践中应用不多。但是2015年以来，伴随着人民法院立案登记制与法官员额制改革的进行，案多人少的矛盾日益突出，引入社会力量帮助法院解决纠纷成为化解矛盾的良策，故特邀调解制度的优势被重新发掘出来。

2016年6月28日《最高人民法院关于人民法院特邀调解的规定》（以下简称《特邀调解规定》）公布，规范了人民法院特邀调解制度工作，并力求顺应国际调解制度的发展趋势，特邀调解制度获得激活。2020年1月15日，最高人民法院印发《民事诉讼程序繁简分流改革试点方案》和《民事诉讼程序繁简分流改革试点实施办法》，其中明确指出，要优化司法确认程序，完善特邀调解的配套制度，为特邀调解制度的发展指明了新的方向。而特邀调解制度也符合繁简分流改革的趋势，主要体现在以下几个方面。

首先，特邀调解制度的时间安排有利于推动案件繁简分流。由于特邀调解分为立案前委派和立案后委托两种形式，可以在案件诉至法院前后发挥作用，推动繁简分流。当事人前往法院立案，法院负责特邀调解工作的法官，可根据纠纷的性质和基本情况，对案件进行初步分类和甄别，将其中适宜通过先行调解化解的纠纷^[3]筛选出来，在遵从当事人意愿的前提下委派给特邀调解组织与特邀调解员，这是对不同纠纷进行的第一次繁简分流。不适宜先行调解和先行调解失败的纠纷经过立案进入诉讼程序，在审理前或者审理过程中，承办法官发现纠纷适合通过调解处理，同样可以委托给特邀调解组织与特邀调解员，这是对不同纠纷进行的第二次繁简分流。需要注意的是，通过调解化解的纠纷并不一定都是简单纠纷。特邀调解制度的职能不仅是为了应对日益增多的诉讼数量，而且更重要的是为人民群众提供高效、便利、权威的解纷途径。有些纠纷，并不适合或不需要进入诉讼，只是由于其他解纷途径不通畅，才将纠纷推向诉讼。实践中，有许多疑难的纠纷或较难作出裁判的纠纷，也可以通过特邀调解来解决。［3］(www.xing528.com)

其次，特邀调解对资源的合理配置是繁简分流的基础。随着社会的发展，民事纠纷呈现出越来越多样化和复杂化的特征，这对化解纠纷的人员提出了更高的要求。特邀调解吸纳了符合条件的人民调解、行政调解、商事调解、行业调解等不同调解组织和个人，将从事不同行业、擅长调解不同类型纠纷的调解组织和调解员纳入特邀调解名册，分工精细，合理配置了社会资源。这种精细化的分工使人民法院进行立案前委派或立案后委托调解的过程中可以更有指向性，使不同专业领域、不同难易程度的纠纷得到更加专业人员的处理，避免纠纷的无序化分流。此外，调解组织通过法院参与特邀调解增加了案源，提升了调解实务技能，更加有利于资源分配。［4］

最后，在特邀调解中人民法院的适当干预是繁简分流的前提。一方面，法院可以利用法官的司法经验、司法能力等优势来提高调解组织的整体素质。另一方面，特邀调解是一种非诉讼的多元纠纷解决途径，在费用和时间等方面更具有优势。但是根据最低成本理念，利弊权衡是理性人作出决策的基本原则，在纠纷化解效果类似的情况下，个人对纠纷的选择从高成本渠道向低成本渠道转移。但是，如果低成本方式与高成本方式化解效果相距甚远，则个人宁愿选择高成本方式而不愿意选择低成本方式化解纠纷。［5］当事人选择向人民法院提起诉讼往往是出于对司法机关公信力的认可，对纠纷可以公正处理的期待，对司法裁判具有强制执行力的信赖。因此，在适用特邀调解解决纠纷时也应该满足当事人的需要。人民法院在特邀调解工作中，主要承担选任、指导、管理、培训、评估、提供办公场所和设施等工作。当事人在人民法院提供的场所中，通过选择人民法院选聘的调解员，调解协议经过人民法院审核后可以获得具有强制执行力的司法确认或调解书。当事人可以在特邀调解中感受司法公信力，这也有利于纠纷繁简分流的展开。