人民调解：身份认同的自治与监督

人民调解是我国纠纷解决机制的重要组成部分、是我国纠纷调解的“第一道防线”、是我国为应对多元化矛盾纠纷而产生的具有中国特色的“东方智慧”。虽然人民调解制度具有重要的作用，然而，法律在赋予人民调解组织民间性和独立性的同时，也规定了人民调解工作必须接受司法行政部门和基层法院的指导，这就产生了关于人民调解制度的身份地位的认同问题，^[4]即群众自治性与业务部门的指导监督之间的关系应如何界定和平衡，二者是否存在不可调和的矛盾？

首先，是必要性问题。民主性和自治性是人民调解制度的鲜明特性。人民调解制度的产生与发展即是为了定分止争，进行法治社会治理，构建良好的社会环境。然而，“法治不能脱离它所赖以生存的市场经济及其客观规律，市场经济要求把纠纷解决机制作为经济秩序的组成部分；一方面，纠纷解决和正义的实现必须考虑成本与效益的因素；另一方面，社会可以通过良好运作的纠纷解决机制促进经济发展的良性循环”。［8］人民调解机制在社会主义经济条件下不断焕发出勃勃生机充分说明了法治社会治理和社会制度建设离不开人民调解制度，将民间矛盾和纠纷通过市场“这种看不见的手”自主调解，不仅有利于降低纠纷解决的成本，使生产生活秩序能够尽快恢复正常，而且通过当事人主动参与可以更加有效地提高诉讼解决的成效。对于那些不能通过人民调解解决和人民调解无法解决的矛盾纠纷，当事人自然会寻求其他途径（仲裁或诉讼）加以解决，所以，在人民调解的案件解决方式和解决成效的判断方面，司法行政指导和人民法院的业务指导的作用不明显。

其次，是实效性问题。一方面，主要在村民委员会、居民委员会和企事业单位设立的人民调解委员会的组成人员需要不断根据社会经济的发展和环境变化提高调解能力。通常矛盾纠纷的产生主要涉及利益纠葛，通过运用法律法规实现解纷目的是人民调解机制的主要方式。作为人民调解组织的行政管理部门，司法行政机构在人民调解组织建设、队伍建设、业务建设和制度建设方面给予了大力支持与协助，对于影响群众利益的重大案件和疑难纠纷案件的解决方面发挥了重要作用。人民法院的业务指导主要表现在司法衔接方面，对于那些不能通过和无法通过人民调解解决的纠纷案件，人民法院应及时对基层人民调解组织进行指导，做好前期调研和案件移交的工作。另一方面，人民调解的目的就是为了化解当事人之间的矛盾纠纷，而社会生活的丰富性和复杂性也导致矛盾纠纷的产生具有多样化的特征。实践表明，并不是所有的矛盾纠纷都是法律纠纷且都适宜用法律手段来解决。作为直接参与纠纷调解的组织，人民调解基层组织无疑在处理当事人之间具体的纠纷事务方面积累了大量的有益经验，更清楚在具体的事务纠纷中适宜采取何种手段可达到平息纷争的目的，能够有效地解决当事人的矛盾。可以说，司法行政和法院的业务指导在处理当事人具体和即时的纠纷方面，司法行政和业务指导的作用表现不突出，这时更需要的是基层人民调解员灵活处变性。(www.xing528.com)

再次，是范围的界定问题。根据我国《人民调解工作若干规定》第39—43条，司法行政部门和人民法院的业务指导包括：加强对人民调解员的培训，不断提高人民调解员队伍的素质；负责解答、处理人民调解委员会或者纠纷当事人就人民调解工作有关问题的请示、咨询和投诉；应人民调解委员会的请求或者根据需要，协助、参与对具体纠纷的调解活动；对人民调解委员会主持达成的调解协议予以检查，发现违背法律、法规、规章和政策的，应当予以纠正；总结交流人民调解工作经验，调查研究民间纠纷的特点和规律，指导人民调解委员会改进工作。从这些规定中可以看出，对于指导应仅限于对人民调解员调解能力的提高、疑难案件的协助处理、对人民调解员的不当行为进行监督和管理、组织人民调解组织之间交流工作经验等一些外围性工作，司法行政部门和人民法院切忌身兼多职，集教练员和运动员于一身，直接干预和插手人民调解的具体工作，影响人民调解员的积极性和调解效果，这也是人民调解制度的独立性和中立性所决定的。