2021年人民调解理论与实务：非诉机制的探究

社会学中的“机制”的内涵可以表述为：在正视事物各个部分的存在的前提下，协调各个部分之间关系以更好地发挥作用的具体运行方式。习近平总书记关于“坚持把非诉讼纠纷解决机制挺在前面”的重要论述，是站在党和国家全局的高度，回答了司法和其他矛盾化解机构的功能定位，是社会治理体系现代化理论的有机部分，是对中华文化背景下化解当今社会矛盾的深刻洞察和准确把握。

1.解决认识问题

一是跳出司法思维。司法行为属于国家行为，自有其规律、规定、功能和作用。如前所述，向司法机关“诉”以及由此带来的“诉讼”有详尽的规定。所称“非诉”不是无诉，而是向谁“诉”，也就是找谁讲理，或者是先找谁“说理”的问题。实践中，社会矛盾化解已经形成三道防线：第一道是人民调解；第二道是仲裁、行政裁决、行政复议等；最后一道是司法。三道防线存在的理想状态是纠纷由多到少，大量纠纷交给基层化解。问题是我们在思考非诉模式时，难以摆脱司法思维的束缚，没有形成非诉思维，过多强调程序、形式、层级，并按司法模式设计非诉。

目前，全国共有2.7万余家调解组织、10万余名调解员入驻人民法院调解平台。每日有750家、1 300余名调解员在平台上开展调解，日均调解量超过5 000件。［3］我们的非诉运行仍属“准司法”性质，结果只能是很多当事人需要走过三道防线的每一道关口，费时费力，大大增加了“法律人”的工作量、当事人诉累和社会运行成本。

二是少用行政思维。非诉化解要靠“说真话、讲真理、有信用”，否则，基层权威难以确立，非诉化解难以实现。用行政思维去进行非诉化解，难以避免强迫命令问题。凡属于思想性质的问题，凡属于人民内部的争论问题，只能用民主的方法去解决，只能用讨论的方法、批评的方法、说服教育的方法去解决，而不能用强制的、压服的方法去解决。人民为了有效地进行生产、进行学习和有秩序地过生活，要求自己的政府、生产的领导者、文化教育机关的领导者发布各种适当的带强制性的行政命令。没有这种行政命令，社会秩序就无法维持，这是人们的常识所了解的。这同用说服教育的方法去解决人民内部的矛盾，是相辅相成的两个方面。为着维持社会秩序的目的而发布的行政命令，也要伴之以说服教育，单靠行政命令，在许多情况下就行不通。［4］

三是厘清法治思维。认为运用法治思维就要死抠“法条”走诉讼渠道。“有纠纷找法院”已成为许多人的惯性“法治思维”，动不动就打官司，而且一直打到最高人民法院，甚至最高人民法院裁判了，还要设法启动最高人民检察院的抗诉程序。社会运行成本不断扩大。2019年最高人民法院直接办案34 000件，平均每天93.15件。

2.认清当前瓶颈

除了思想认识（这为首要）之外，目前还存在以下问题：①各类化解组织角色错位的情况。要么是谁都想说了算，要么是谁都不想管。②各类对接机制、联动机制，存在对不上、接不通、联不动的情况。③信息共享机制不完善甚至做不到的情况。④人员配备不足、经费保障困难等情况。(www.xing528.com)

3.建立非诉权威机制

要把非诉纠纷解决机制切实挺在前面，就得本着“两便原则”，畅通渠道，实现各种对接。一是把基层化解搞扎实。这是最基础的，因为我国社会各类纠纷主要集中在基层。据了解，基层法院常见的民商事案由集中在民间借贷、婚姻家庭、道路交通事故等，约占案件数量的60%。在矛盾化解过程中，“打官司难、执行难”“打官司贵、请律师贵”“诉讼周期长”长期困扰着百姓。

我国的人民调解、行政调解、行政复议、行政裁决、公证、仲裁、律师调解等都属于“非诉纠纷解决机制”，但依然存在缺位问题。目前的“行政复议＋调解”“公安办理治安案件＋调解”“仲裁＋调解”“律师代理＋调解”“公证＋调解”“大数据＋调解”“互联网＋调解”等各种模式实际上多了很多程序，但化解数量仍然有限。

二是把司法后盾搞扎实。司法不能成为人们化解纠纷、消弭冲突的首选，“调解在前”也不能成为司法的必过门槛。要研究非诉与诉的衔接，探索快捷便利方法，将诉讼作为非诉救济的后盾，实现“案结事了”。

三是把少诉少讼搞扎实。“把非诉讼纠纷解决机制挺在前面”既要建立并不断完善机制，又要确立行动目标。这个目标应该是“少诉少讼”甚至“少诉不讼”，通过基层自治、社会共治和国家法治必要的强制慢慢实现。毛主席说：“在一般情况下，人民内部的矛盾不是对抗性的。但是如果处理得不适当，或者失去警觉，麻痹大意，也可能发生对抗”。［5］我们在建立和运用非诉纠纷解决机制时，一定要防止、制止“压诉”现象，凡因此造成矛盾激化者，应当问责。

综上，研究非诉问题，不是人民法院一家的事，也不能靠司法的哪个部门独家完成。将非诉讼纠纷解决机制挺在前面涉及整个社会治理体系，可以由某个机构负责牵头，但一定是综合运作、协调运行，逐步形成机制，不断化解矛盾。