生态补偿：地方政府横向平衡的财政建构

确保地方财力充沛可用，主要从三条路径突破：一是基于事权与支出责任厘清下的央地财权分配，合理赋予地方课税权、收费权、举债权等财政收入权；二是中央和省级政府对地方政府的纵向财政转移支付，在填补地方财政缺口的同时发挥财政调控功能；三是地方政府与民间资本的公私合作，其与削减政府收入，设置税收限度，政府再造在政治上日益受到欢迎^[32] ，成为缓解政府收入限制和公共支出需求扩张之间矛盾激化的重要路径。除去前述几种情形以外，具体到环境保护方面的政府财政来源还应包括生态补偿机制的构建，归咎而言代表着一种横向财政转移支付，它既包括同级政府间的转移支付，也包括斜向维度的转移支付。^[33] 我国自2005 年首次提出加快建立生态补偿机制以来，相继出台了一系列文件，力图建立起多元化生态保护补偿机制。2016 年国务院办公厅印发《关于健全生态保护补偿机制的意见》，提出到2020 年，实现森林、草原、湿地、荒漠、海洋、水流、耕地等重点领域和禁止开发区域、重点生态功能区等重要区域生态保护补偿全覆盖的目标任务。具体到湖北省来看，2015 年湖北省出台《湖北省环境空气质量生态补偿暂行办法》，根据各市、州、直管市及神农架林区环境空气质量变化情况给予相应生态补偿和奖惩。此外，在水环境保护方面，湖北省作为长江经济带的中游区域，自然担负着管理本辖区内水环境的任务。2017 年环保部、国家发改委和水利部联合出台《长江经济带生态环境保护规划》，提出按照“谁受益、谁补偿”的原则，探索上中下游开发地区、受益地区与生态保护地区横向生态保护补偿机制试点。

总之，湖北省在实施环保税以后，尽管中央将环保税收入明确为地方税收收入，但 面对各个地方的环境治理成本投入逐渐增加，环保税收入的规模有限性难以有效覆盖整个地方环境治理所需财政投入，特别是环境污染的跨域流动性和影响性，只有建立起一种立足整体生态环境利益的治理激励机制，才能够防范地方在经济增长竞争中忽视环境保护，局部地方环境问题的恶化终究导致整体国家生态环境保护的停滞甚至倒退。因而，建立起横向乃至斜向上的生态补偿机制具有两层含义，一方面可通过生态补偿这一路径实现经济发达地区向经济落后地区乃至贫困地区的转移支付，从而扩大经济落后地区的环境财政规模；另一方面，生态补偿机制的建立也可以利用经济补偿这一惩罚措施，来激励经济发达、污染严重的地方加大环境污染治理力度，取得环境治理的可观效果，进而减少对于经济落后地区、生态环境质量较好的地方的污染扩散效应，最终通过这种经济激励方式实现平衡地区之间环境财力和生态环境质量的双重目标。

【注释】

[1]本部分内容曾发表于北京大学出版社《网络法律评论》第18 卷，收入本书时做了相应修改。

[2]特伯恩.电子商务：管理新视角［M］.2 版.王理平，等，译.北京：电子工业出版社，2003：57.

[3]B2B 模式在线下一般都有实体机构，纳税主体明确，和传统商务的区别不大，对其征税基本没有争议，因此论者的讨论重点将放在对“C2C 模式”，也就是通常意义上的私人网店模式的税收问题讨论上。

[4]值得注意的是，被处罚网店“我的百分之一”有线下实体店面，并在当地办理了税务登记，其交易活动是以C2C 形式来掩盖B2C 的实质，利用我国C2C 电子商务税收问题的空白偷税、漏税，这也是武汉市国税局对其予以处罚的理由。

[5]淘宝占全部C2C 网络零售市场的96.5%，拍拍网占3.4%，易趣网占0.1%。

[6]张守文.财税法疏议［M］.北京：北京大学出版社，2005：141-143.

[7]柯武刚，史漫飞.制度经济学：社会秩序与公共政策［M］.韩朝华，译.北京：商务印书馆，2000：113-114.

[8]B.盖伊·彼得斯.税收政治学［M］.郭为桂，黄宁莺，译.南京：江苏人民出版社，2008：5.

[9]本部分内容曾发表于北京大学出版社《经济法研究》第22 卷，收入本书时做了相应修改。

[10]叶姗·环境保护税法设计中的利益衡量［J］.厦门大学学报（哲学社会科学版），2016（3）.

[11]相关内容参见《湖北省排污费征收使用管理暂行办法》第15 条。

[12]“两个比例”是指政府财政收入占国民生产总值比例和中央财政收入占国民生产总值比例不断下降，该“两个比例”不仅处于建国以来最低水平，也处于世界较低水平。参见王绍光，胡鞍钢.中国国家能力报告［M］.沈阳：辽宁人民出版社，1993：38.

[13]王绍光，胡鞍钢.中国国家能力报告［M］.沈阳：辽宁人民出版社，1993：29-38.

[14]周飞舟.分税制十年：制度及其影响［J］.中国社会科学，2006（6）.

[15]王绍光.中国财政转移支付的政治逻辑［J］.战略与管理，2002（3）.

[16]欧阳康.省级治理的定位与使命：在国家治理与基层治理之间［J］.华中科技大学学报（社会科学版），2015（4）.(www.xing528.com)

[17]如现有税收收入分配的基本格局源自于1994 年分税制改革中国务院发布的《关于实行分税制财政管理体制的决定》，截至当前，仅有部分税种的收入分配发生了变化，如证券交易印花税，分税制改革中定为央地各50%，后国务院于1997 年调整至中央80%、地方20%；1998 年改为中央88%，地方12%；从2000 年分三年调整到中央97%、地方3%，即：2000年中央91%、地方9%，2001 年中央94%、地方6%，从2002 年起中央97%、地方3%；从2016 年1 月1 日起，将证券交易印花税全部调整为中央收入。再如增值税，分税制改革中定为中央分享75%，地方分享25%，随着全面“营改增”政策推进，2016 年国务院出台《全面推开“营改增”试点后调整中央与地方增值税收入划分过渡方案》，将全面“营改增”试点期间增值税的央地共享比例调整为各50%。

[18]持“地方税”观点的可参见叶姗·环境保护税法设计中的利益衡量［J］.厦门大学学报（哲学社会科学版），2016（3）；邓保生.环境税开征立法问题研究［M］.北京：中国税务出版社，2014：78-81.等。

[19]持“央地共享税”观点的可参见：王金南.中国独立型环境税方案设计研究［J］.中国人口·资源与环境，2009（2）；田淑英，许文立.我国环境税的收入归属选择［J］.财政研究，2012（12）；高萍，计金标，张磊.我国环境税税制模式及其立法要素设计［J］.税务研究，2010（1）；等。

[20]陈莹莹.关于我国环境税改革的研究探讨［J］.经济研究参考，2015（18）.

[21]席晓娟.环境保护税之税种属性探析［C］.第二届“中国财税法治30 人论坛”暨环保税立法和税收征管法修订专题研讨会论文集，2016.

[22]张守文.我国环境税立法的“三维”审视［J］.当代法学，2017（3）.

[23]中国与西方国家的“地方税”含义有所不同，通常西方国家的地方政府有权选择税率或税基，而中国的地方政府只有税收征管权、收益权和使用权，导致这一课税差异的原因与中西国家的政体形式不无关系，前者以中央集权体制为显性特征，后者更多表现出地方自治色彩。参见罗伊·鲍尔.中国的财政政策：税制与中央及地方的财政关系［M］.许善达，等，译.北京：中国税务出版社，2000：95.

[24]具体分配安排可参见湖北省人民政府《关于进一步调整和完善分税制财政管理体制的决定》（鄂政发〔2002〕29 号）。

[25]参见《排污费资金收缴使用管理办法》第10 条、《湖北省排污费征收使用管理暂行办法》第15 条和《湖北省排污费征收使用管理实施办法》第22 条的规定。

[26]1996 年起生效实施的《湖北省排污费征收管理实施办法》第8 条规定：“各级环保部门应在当地银行开设征收排污费专户”，排污费先期缴入财政专户，再如数转入同级财政，不得自收自支。这种财政专户资金管理制度由于过多夹杂部门利益诉求，呈现开的多、销的少，专户存量日益增大的发展趋势，通常表现为“外严内松”。参见李伟.新《预算法》实施后财政专户治理实效及改革路径［J］.经济纵横，2016（5）.

[27]参见《中华人民共和国预算法》第56 条第1 款之规定。

[28]预算法第61 条规定：“国家实行国库集中收缴和集中支付制度，对政府全部收入和支出实行国库集中收付管理。”

[29]卢洪友，祁毓.生态功能区转移支付制度与激励约束机制重构［J］.环境保护，2014（12）.

[30]“四屏”：鄂东北大别山区、鄂西北秦巴山区、鄂西南武陵山区、鄂东南幕阜山区四个生态屏障；“两带”：长江流域水土保持带和汉江流域水土保持带；“一区”：江汉平原湖泊湿地生态区。

[31]李乐成.湖北省人民政府关于我省主体功能区规划及其实施情况的报告［EB/OL］.湖北人大网，http：//www.hppc.gov.cn/2015/0114/17184.html.

[32]E.S.萨瓦斯.民营化与公私部门的伙伴关系［M］.周志忍，等，译.北京：中国人民大学出版社，2002：37.

[33]所谓斜向维度的横向转移支付，是指不具有隶属关系、不同层级的辖区政府或职能部门之间的财政转移支付。参见徐阳光.横向财政转移支付立法与政府间财政关系的构建［J］.安徽大学学报（哲学社会科学版），2011（5）.