省级政府适度调控：转移支付与税制改革

在我国，地方政府收入主要来源于自主财政收入和财政转移支付，其中财政转移支付涵盖了中央和省级两方面。湖 北省级政府作为财政转移支付的中转方和实施方，有必要依照中央要求和本省实情，通过财政转移支付权的规范行使，实现省级政府纵向调控的最佳效果。环保税生效实施后，省以下财政转移支付的力度应根据省内各级地方环境治理投入所需成本与政府自主财政收入之间的差距而定。环保税被定为地方税以后，各级地方政府能够拥有的自主财政收入有所提升，但同时省级政府保留一定的收益权，地方日趋严重的环境污染问题亟须的资金投入逐年攀升，这样一来，省级转移支付仍有较大空间和发挥着重要作用。需要进行改进的是，湖北省政府应当在环保税实施以后，在推进环境保护事权与支出责任规范化和清单化的基础上，计算出各级地方环境治理的总体所需投入与政府财政收入的财政空缺。

2008 年环保机构改革后，中央对地方政府环境治理的干预和调控程度不断加强，地方环境治理激励与约束开始强化，主要表现在三大方面：一是将环境保护因素正式列入均衡性转移支付标准财政支出测算中，同时加大了对重点生态功能区转移支付力度和生态考核；二是尝试性地协调地方政府间开展跨流域、跨地区生态补偿；三是节能减排进入地方政府政绩考核评价体系中。^[29] 其中，生态功能区转移支付制度的建立体现了中央对地方环境治理的激励机制转型，以往过多依靠人事晋升等政治激励手段，但未能顾忌到地方财力与支出责任的极不对称关系，因而该类型转移支付制度的确立能够从经济激励层面补足地方财力空缺，同时保障中央基于地方环境治理所需和现实成效给予有效调控和干预。实际上这种生态功能区转移支付是一种纵向的生态保护补偿机制，它既体现了中央对地方施以经济补偿进而激励地方主动且有能力地保护环境，也表现为中央通过财权集中来保证其宏观调控权能的可实施性。为规范生态功能区转移支付制度，2009—2016 年，财政部先后颁发了《国家重点生态功能区转移支付（试点）办法》《国家重点生态功能区转移支付办法》《2012 年中央对地方国家重点生态功能区转移支付办法》《2016 年中央对地方重点生态功能区转移支付办法》，现行有效的《2016 年中央对地方重点生态功能区转移支付办法》规定，省级财政部门应当根据本地实际情况，制定省对重点生态功能区转移支付办法。对此，湖北省根据中央政策文件指示，2012 年，湖北省政府正式印发实施《湖北省主体功能区规划》（以下简称《规划》），所提出的国土开发的三大战略布局目标，其中就包括以“四屏两带一区”^[30] 为主体的生态安全战略格局，按国土开发内容，分为城市化地区、农产品主产区和重点生态功能区，重点生态功能区主要包括国家层面和省级层面，具体见表3-3。

表3-3　湖北省国家和省级生态功能区类型与范围(www.xing528.com)

鉴于重点生态功能区内环境保护的重要性，近年来，湖北省财政累计向全省28 个国家级重点生态功能区县市安排转移支付资金90 亿元，主要用于基本公共服务保障、生态环境保护等方面。^[31] 基于此，环保税被列入地方税以后，由于环保税收入的规模有限性和特殊目的性（用于污染治理），有必要通过加大中央和湖北省政府对于国家和省级层面重点生态功能区的财政转移支付力度，一方面，湖北省应当把中央拨款及时下发到国家级重点生态功能区范围内的各地方政府，另一方面，湖北省还应安排对省级重点生态功能区范围内地方政府的财政转移支付。湖北省在《规划》中明确提出“省级财政继续完善激励约束机制，加大奖补力度，引导并帮助地方建立基层政府基本财力保障制度，增强限制开发区域基层政府实施公共管理、提供基本公共服务和落实各项民生政策的能力。省级财政在测算均衡性转移支付标准时，应当考虑属于地方支出责任范围的生态保护支出项目和自然保护区支出项目，加大对重点生态功能区的均衡性转移支付力度。”这些都为环保税实施后，以生态功能区为单位强化专项转移支付提出了新要求。