地方财政与生态环境协调路径

“地方财政自主权并非完全意义上的‘地方性’问题，而是会涉及相关主体利益平衡、相关制度协调的问题。”环境税权属地方财政自主权的一部分，其行使既要顾及各级政府之间的利益协调和行动一致，也要确保环境税制度的内外精准衔接。一如环境税内部设计应契合其本体特质与目标指向，地方实施环境税的过程应注意平衡规制自主性与财政自主性；二如环境税外部关联应处理好与其他环境政策的功能整合，以及与其他地方自主财源的工具适配。同时，环境税的创设应与环保财政权责改革相协同，地方自主财权之赋予应建立在明晰规范的府际财政权责划分基础上。总言之，环境税的立法确立与地方归属只是促进环境善治的重要改革举措，好的生态环境保护与治理离不开各级政府与全体社会的协力配合，故而环境税的善治效果非限于制度本身之合理设计与有效运行，还需与之相关联的行政权责结构与政策工具系统协调得当，其中法治化是贯穿始终的协调路径。笔者认为，应以环境税法的实施为契机，从环境法与财税法的法域协调视角出发，协调环境税的规制诱导与财政收支功能，化解极端中央集权与过度地方分权的制度悖论，使环境善治目标在“善政体制”（理性政策设计＋合作行政治理）中得以实现。

（一）自主型财政与地方收入体系建构的立法回应

环境税的定量收入难以应付地方环境污染治理的支出扩张，更勿言地方环境财政支出责任不仅涵盖后污染治理阶段，前期节能环保支出的财政需求量更大。基于现时利益所需，地方存在着支出的规模偏好、本土偏好和结构偏好，近年来我国地方财政支出的主要范围为教育、社保、城建、农业等重点民生领域，生态环境支出作为民生财政重要组成部分的地位仍有提升空间。同时，现行的地方收入规模与收入机制抑制了地方的环境投入力度，由于税收立法权集中于中央手中，加上地方依赖的非制度性收入经常遭受权力合法与政策调整的危机考验，地方虽能借助于中央明确授权或暗自默许的方式获得财力性收入，以解除地方自主型财政饥渴症，但缺乏一种稳定且合法的自主财权。另外，大量的地方收入来自于中央财政转移支付，该部分资金要么经受财政运行效率的拷问，要么流露专项化财政管理的弊病。笔者认为，规模可观且可高效支配的公共财政是塑造地方自主环境治理能力的第一步，从收入法定维度建构起地方的自主财政体系，应是未来落实财政法定原则的必经之路。

具体而言，地方自主收入体系的确立过程应在审视现有多元收入方式的基础上，以法治为圭臬重构之。

（1）规范省以下环境税收入分配，构建地方税体系，扩增地方税种和共享比例，以税制绿化为指引改革和调整税收结构。在租税国家，税收是财政汲取的最大来源和理性范式。首先，针对当前省以下环境税收入分配的多样版本，中央要在尊重地方自主性的同时，给予原则指导，应坚持环境税的地方税属性，强调其在提供市县（区）自主性环保支出方面的价值，省级政府的分配比例不宜过半，最为理想的状态是省级政府不参与收入分享，其负担的支出责任部分由中央专项转移支付资金支付，不再通过财力占有而转向强化监管、激励转型来控制地方。其次，要在立法层面妥善处理好税收法定与财政自主之间的关系，一方面要由中央层面的税收立法牢牢控制税种设立的权力，另一方面也要根据地方财政自主权的需要，由中央确定地方主体税种的设置、共享税模式的采用，形成独特的地方税体系。^[18] 最后，环境税是生态税制的“领头雁”，针对特定单位的排污行为进行税收规制，纳税主体和应税客体的范围受限，制约着环境税实施的效果扩散。为改变此困局，宜开展税制绿化改革，如改进资源税的征收方式和强度，加大新能源汽车的消费税优惠力度，增加企业提高清洁生产技术研发和设备更新的财政激励，甚或从消费税中独立出新的污染产品税，使之与污染排放税（现有环境税）协同作用于生态环境保护。

（2）压缩非制度性收入的灰色空间，促进地方由财力收入主导向财权收入主导转变，以保障地方收入的合规性和自主性。禁止预算外收入，实行全口径预算，政府的全部收入和支出都要纳入预算法的控制范围内；规范清理地方的行政收费制度，杜绝乱收费乱象，通过简政放权给予市场更多的自主权；扭转地方政府的土地财政模式，以制定房产税为契机，转变地方收入方式，减少地方政府与利益集团的合谋行为；防范地方债务危机，控制地方举债规模，规范地方举债程序和监督，建立地方债务风险预警和追责机制。通过扩充地方税收收益和缩减非制度性收入，从而在法治语境下构筑自主型地方财政体系。

（二）财政汲取自主与环境规制自治的实践平衡

基于环境税的环境规制与财政汲取的二维功能，在环保税实施过程中，既要正视环保税所内含的收入功能给地方带来的“财政诱惑”，也要牢记环保税作为地方环境政策工具的制度定位。秉承环境税法保护环境而非财政增收的首要宗旨，利用环保税法中规定的地方自主决策空间，根据各地方环境状况因地制宜地调节征税力度，包括税源的扩张与缩减、税额的增加与减少、税收优惠的制定等方面。

（1）在环境税地方具体适用税额的确定和调整方面，以本地区生态环境质量的客观事实为基础，结合中央指定的污染治理指标压力大小，制定出有效规制与谦抑课税平衡双赢的合理税额标准。同时，针对一些省份采取分区分档的税额确定做法，应当认识到可能附随发生的污染跨地区转移风险，为解除因地方自主权的实施而衍生风险转移的再风险化，应当要求地方对产业投资严格把关，建立起针对“三高”企业的退出淘汰机制。此外，还应构建区域内部以及相互间的生态环境补偿和奖惩机制，转移污染企业的地方应给予承接的地方以相应生态补偿资金，上级根据下级环境保护状况的优劣给予一定的财政奖惩。(www.xing528.com)

（2）在环境税相关联的地方环保标准自主制定方面，应当以中央环保标准和国家环境基准为最低限制，切不可通过制定不合理的地方环保标准或排污标准实现间接增收或税收减免的企图。

（3）在地方应税污染物项目数的自主增加方面，应根据地方环境实际和特殊的治理需要，遵从自主权行使合乎环境善治旨意的实体标准，并接受法定的程序约束。

（三）环境治理事务与地方环境财政的权责对接

具体而言，“中国式环境善政”之“启动命门”便在于借助财政分权改革重塑中央与地方政府形象，沿着“以良法引擎善政，以善政促进共治，由共治迈向善治”的治理脉络，弥补地方在环境治理方面的自主权能缺憾与公共责任失位，划清政府间环境保护财权、事权与支出责任的界限，在坚持中央集权体制的“底线原则”下对地方予以合理授权，积极培育地方财政自主权能及责任感，以环境财政权责和环境财税政策为媒介，搭建政府之间以及政府与市场、社会之间环境共治的桥梁。总体上，与环境善治的耦合关联性体现为：地方财政自主是与中央集权政治辩证统一的顶层良法设计，是保障属地化环境有效治理的善政改革方向，还是促成环境绩效政府内外合作的共治联络纽带。

环境善治理想之实现首需政府间财政关系的良法设计，其既涉及中央集权与地方分权的“财政宪法”协调，也包括环境保护财政权责的府际法治化分工，以及跨区域行政部门间的合作共治。主要建议在环保税实施过程中赋予地方财政自主权的同时，要与环境事权与支出责任划分改革协调对接。囿于政治、经济、文化与地理等本土资源的独特性，我国环境治理要沿着保持中央基本权威的政治逻辑而展开。事实上，由于环境污染的跨域影响性、地方差异性和利益关联性，中央和地方在环境治理问题上权责同担，不可缺席。因此，环境善治所对应的地方财政自主，不应产生可威胁中央权威地位的财力失衡局面，而是通过府际财政权责关系的分散化、明确化和法定化，一是厘清中央与地方彼此的环境治理职责分工，维持乃至强化中央对生态环境治理的监管与考核力度，同步实现中央“管总保底”和地方“因地制宜”的两个积极性；二是将与环境治理相关的自由裁量权下放给地方，赋予各级地方环境行政主体更加自主灵活的决策权、调控权和规制权，附加以责任约束，构造一个“权力自主、财力自足、责任自负”的地方治理体系；三是基于规范化的权责配置结构促就纵向、横向乃至斜向的行政组织体合作，塑造国家环境绩效的行政伙伴关系。只有秉承环境共治理念进行组织再造、明晰组织权责，方能让政府部门的环境治理主导作用发挥得更加出色。

（四）地方预算自主与环保支出责任的监管调和

我国的地方财政自主应是一种受到上下双重约束的财政自主，即从上受到中央的集中控制，向下受到公众的参与监督。在环境税实施过程中，既要注重从财权赋予和财力转移两方面保证地方政府治理环境过程中的财政自主支配地位，也要防范因地方自主权过大、社会监督不力时的权力偏离。其一，强调中央在地方环境治理中的控权者和监管者的地位尤为关键。中央可通过预算法治、支出审计、政治考核以及行政追责等多重途径实现对地方自主预算行为的监管调控，为此，一方面要依法规范地方环保预算收支过程，加快建立绩效预算机制，完善地方财政支出的环保绩效评价机制和环境审计监督机制；另一方面也要发挥我国单一制行政组织内部监管的优势，推动建立和完善以环境善治为核心的官员政绩考核机制、财政违纪违法追责机制和环境污染主体问责机制等。其二，发扬民主财政精神，建立以“支出公共性、透明性与参与性”的环境财政预算体制，推进地方环保预算公开，让公民参与到地方环保预算的全过程，接受社会监督，确保地方财政支出责任得以有效、规范履行。