预算治理是贯穿于整个财税活动进程的，但是由于其并不能决定税种的开征，也即在收入取得方面，预算能发挥的作用只能是参考性（使预算编制机关得据此决定支出编列，预算审批机关得对照收入权衡支出项目之安排是否合理），因此笔者将预算治理列为“中端”。“正式的政府预算的出现和改革能追溯到对这一问题的关注，即要求公共官员对他们的行为负责。”[62] 因此，预算治理首先是对财税法的权力规制和公共财产治理具有不可替代的作用；与此同时，预算本身具有资源配置的性质，预算项目的编制即是一个设定目标、调节实现目标进程和整合社会资源的活动，因而其当然具有利益配置的功能；而预算的治理促使财政活动效率的提升，则可以促进纳税人积极权利的有效实现。虽然新《预算法》已经于2015 年开始施行，而且在立法宗旨、全口径预算管理、预算公开、预算审查和监督等方面取得突破；[63] 但是无可讳言的是，要想更好地通过预算治理实现财税法的前述功能，预算法制度文本的完善是一个方面，围绕预算活动的法律过程控制，在现阶段可能更加重要。
第一，预算制度的规制重心应置于支出审查，而非平衡预算。预算虽同时编列收入、支出，但在财政法定原则指引下，收入应严格依据财税法律，预算本身只是对该年度可能取得的收入的推估，不具有授权效力。与之相对，支出向度和力度的设定，才是立法机关透过预算制约、监督行政机关的合适场域；申言之，财政支出具有授益行政的特质，故而不同主体都希望将对自己有利的财政支出事项编入预算案并获得立法机关审议通过，这使得支出审查实质上也具有了调和多元利益的功能，和前述现代财税法的功能可谓一脉相承。如果将预算审查重心置于平衡预算，容易间接诱导行政机关在执行时自发做“顺周期”活动，使财税制度内含的平抑经济周期的作用不仅落空，更适得其反。进言之，苛求平衡，亦会诱致“财政不道德”情事，诚如马寅初所言，“‘中国’的通病，是往往因入不敷出，虚列收支，以求形式上的平衡……须知预算并非欺骗人民或粉饰太平的工具，乃是国家施政方针的表示”[64] 。概括地讲，预算规制重心向支出审查迁移，要求在预算审议环节对各项支出的向度和力度充分讨论、严格审查，并赋予立法机关修正权限；在预算执行环节，相应将监督重心放在支出层面；同时，建立对支出绩效的评估机制，并且将绩效评估结果与今后年度支出金额的拨付联系起来。另一方面，对于预算平衡，“不如强调政府行使财政权必须合理、谦抑、规范，以财政赤字和公债规模最小化作为强制性目标，以财政收支平衡作为终极目标”[65] 。同时，形塑跨年度预算平衡制度，改短期平衡为中长期平衡。(www.xing528.com)
第二，预算规制的改进方向应由形式预算法定向实质预算法定转变。严格来讲，前述将预算审查的重心由平衡预算向支出预算迁移，也体现出形式法定向实质法定的转变— 过于追求预算编制和执行时的平衡状态，由于文本和实践的疏离，导致很难真正约束现实的财政收支、特别是支出行为，从而使预算控制的作用大打折扣。既如此，强调预算审查的重心在支出面、相应强化支出审查和监督，貌似“战略收缩”，实则能更好地发挥预算控制的功效。就此而言，建立包括跨年度预算平衡、绩效预算在内的相关制度，实际上都是实质预算法定的要求。此外，扩大预算的事先授权、制定宏观总额控制规则[66] 、强化各级人大的预算修正权以及对预算执行过程的监督权，都是实质预算法定的题中应有之意。简言之，张扬预算领域的实质法定，就是让预算真正地、在社会实践中承担起控制财政权力的功用，而非仅仅在纸面上“看起来很美”。
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