英国民主政治的发展：世界文明史

1.资产阶级议会君主制的形成

1688年的“光荣革命”标志着英国资产阶级革命的急风暴雨已经过去。此后，英国政局相对稳定，资产阶级和土地贵族的联合统治得到确立，资产阶级两党制和内阁制逐步形成。当时，在英国政治舞台上起主要作用的是辉格党和托利党。从本质上说，这两大政党都是资产阶级和新贵族利益的代表，都与大贵族有密切联系，只不过托利党更多地依赖农村乡绅，拥护斯图亚特王朝；辉格党则更多地依赖金融资产阶级。当然，这时的辉格党和托利党，还都不是现代意义上的政党，还都没有明确的政治纲领，组织也很不健全，时常发生分化。

在资产阶级取得统治地位的初期，国家的政治中心仍然是王室而不是议会。国王仍然大权在握，直接任命政府大臣，出席并主持内阁的前身——枢密院会议，决定国家的内政和外交政策。从威廉三世开始（1688—1702年在位），枢重大臣在国王主持下商议国家内政外交于密室，内阁由此得名。从1694年辉格党首次组成政党内阁开始，在英国出现了辉格党与托利党轮流执政的局面。

到了汉诺威王朝统治时期（1714—1901年），由于乔治一世（1714—1727年）、乔治二世（1727—1760年）都出生在德国，既不通英语，又不熟悉英国情况，仅把英国看成德国汉诺威选帝侯的附庸而不加重视。乔治一世即位后不久，就不再亲自主持内阁会议了。这样，从1717年起，国王不得出席内阁会议就正式形成宪法惯例，内阁就此摆脱了国王的控制，完全按照执政党的意志行事。主持内阁会议的首席大臣后来成为首相。内阁对国会负责，定期向国会报告工作，而且逐渐形成惯例。一旦内阁受到下院多数议员的反对，就要辞职，或者下令解散下院，由重新选出的下院决定内阁的去留。18世纪上半期，在辉格党领袖渥尔皮执政时期（1721—1742年）开创了政党领袖担任内阁首相的先例，而他及内阁的总辞职，又开创了责任制内阁的先例。此后，国王常常指定国会下院多数党领袖担任首相。这样，国会逐渐取得了对于行政权力的监督控制权。从此，英国资产阶级政党内阁及议会逐渐取代了国王的地位，成为国家的实际统治者，英国成为资产阶级议会君主制的典型国家。

进入18世纪后半期，乔治三世（1760—1820年）即位后，力图强化王权。他亲自安排内阁班底，任命主教和法官，极力重整朝纲。但随着资本主义经济的发展，资产阶级议会制已经得到确立，内阁大权在握，王权的衰落已不可挽回。维多利亚女王在位的60余年间（1837—1901年），进一步丧失了全部实权。20世纪以来，英国女王受到内阁更进一步的控制。今天的英国，国家大权完全为内阁和议会操纵，女王仅仅成为象征性的国家元首。

2.两党轮流执政

罗伯特·渥尔波（1676—1745年）开创“责任内阁制”后，已实行内阁对国会负责制。当下院不支持内阁的重大施政方针时，首相和各部大臣或全体辞职（1742年渥尔波首创），或解散下院进行重选（1784年小威廉·庇特开先例）。如新选出的下院对该内阁表示信任，就可继续执政；否则就让新下院的多数党去组阁。

1852年，英国责任内阁制最终确立。首相和内阁成员都从下院多数党议员中产生。只要下院多数对政府表示信任和支持，政府即可执政。所以，议会的最高权威（“议会主权”）得到尊重，议会对政府投不信任票被认为是议会监督和控制行政机构的有效手段。英国史上出现了议会制的黄金时代（1832—1867年）。

随着议会力量的加强，党派政治必然出现。早在斯图亚特王朝复辟时期（1660—1688年），围绕王位继承问题，国会内部形成托利党和辉格党两个政治派别。英国政党从这时开始产生。

后来，托利党逐渐演变为保守党，辉格党在19世纪中叶与其他政党合并为自由党。在英国工业界拥有世界垄断地位时，自由党在政治上占优势。1846—1874年的28年中，它执政长达24年。从1868年起，自由党和保守党交替执政，两党轮流执政的格局从此定型。

1900年，工党建立，工党当时称“工人代表委员会”。20世纪20年代，自由党走向衰败；1924年起，其地位由工党取代。但两党轮流执政的总格局没变。

因此，19世纪中期以后，随着现代政党制度的确立，两党逐渐控制了国会的全部活动，取得胜利的政党领袖成为当然首相。首相以及内阁其他成员其实就是议会多数党的领导核心。下院议员如果不服从党派纪律和领袖指导，就有断送政治前程的危险。这样，在一般情况下，由政党领袖组成的内阁自然能控制议会下院多数党的议员，使他们成为有组织并严格遵守党派纪律的力量。议员享有独立地位的时代结束了。内阁和国会的关系也发生变化，议会制的黄金时代结束，内阁的权力逐渐凌驾于议会之上。

3.1867年国会改革和文官制度改革

在1832年的国会改革运动中，工商业资产阶级获得了胜利，得以跻身国家政权之中，广大工人、小资产阶级和农民仍然没有选举权和被选举权。所以在19世纪30—40年代，他们掀起了轰轰烈烈的宪章运动，力图争得普选权力，但终未成功。50年代以后，广大工人、中小资产阶级等阶层，都更加积极地参加了资产阶级激进派领导的争取国会选举改革的斗争。1865年，资产阶级激进派领袖科布登和布莱特领导建立了“全国改革同盟”。此后，争取国会选举改革的斗争就在全英国蓬勃展开。1866年8月，自由党约翰·罗素内阁向国会提出了一项改革法案，虽仅增加了40万选民，但仍遭下院多数议员反对并被否决。这就引起了各地人民的强烈抗议。伦敦、曼彻斯特、格拉斯哥、伯明翰等许多城市都发生了10万人以上的抗议活动，最后迫使自由党内阁倒台。1866年7月，保守党德尔比内阁上台。次年，该内阁向国会提交了一份改革法案。经国会通过后，1867年8月15日由维多利亚女王签署批准正式生效。这就是英国历史上的第二次议会改革。1867年的改革法案重新调整了选区，取消了46个衰败市镇在下院的席位，将其转让给新兴的工业城市。法案还降低了选举资格限制，扩大了选民范围。在城市里，凡是交纳贫民救济金的房主和每年支付10镑以上房租、住期不少于1年的房客都有选举权。在农村，每年从私有土地上有5镑以上收入者或交纳12镑租金的佃户，也有选举权。这样，就把选民人数从过去的135万增加到245万。广大农民、农业工人和矿工在这次改革中仍然没有获得政治权利。很明显，这次改革与工人阶级力争的普选制度相距还很远。不过，它毕竟扩大了选民范围，进一步巩固了工业资产阶级的统治地位。

在19世纪中期国会改革的进程中，为了适应政府职能扩大和政府工作专业化发展的趋势，英国改革了文官制度，使其实现了向现代文官制度的转变。

以前，政府官员没有明确区分。随着官员的日益增多，逐渐有了政务官和文官的区分。政务官指英国政府中的阁员大臣和非阁员大臣，包括大臣、国务大臣和政务次官。他们都必须是议员。大臣在自己所在一院中代表自己主管的部门，而在议会的另一院中则由国务大臣或政务次官为代表。他们参加议会活动，参与制定政策，与内阁共进退。文官指常务次官以下的广大政府官员，他们负责执行政策。(www.xing528.com)

英国官吏任免的大权最早属国王及枢密院，后来转到内阁首相和大臣手中。任免缺乏统一标准，任人唯亲，造成吏治腐败。随着两党轮流执政制形成，官吏更动频繁，也不利于政策的连续性。

1853年，斯坦福·诺斯科特爵士和查尔斯·杜维廉爵士奉命研究文官制度的状况，制定改革方案，对文官的分等、选拔、提升和考核等提出了详细建议。

1855年和1870年，枢密院先后颁布两道命令，在国会建立文官制度委员会，规定对文官的录用必须实行公开、竞争考试，量才择优选拔。1870年以后，除外交部和内政部外，其他部门不再实行任命的办法；对在职文官建立定期考核制度，制定统一而较为公平的标准，按照能力和服务业绩确定对文官的升降奖惩；实行文官常任制度，去留不受政治影响；文官也不得兼任议员，不得介入党派政治活动，如想跻身政界，须先辞去现任官职。

英国文官制度的建立对其他国家有很大的影响。其他国家在政治现代化过程中纷纷仿效，形成了现代公务员制度。

4.民主的扩大

17世纪中期的资产阶级革命后，英国建立了土地贵族和资产阶级的联合专政。随着产业革命的开展，国内阶级力量的对比发生显著变化。工业资产阶级和广大人民群众展开了争取议会改革运动。通过1832年、1867年和1884年三次议会改革，一次比一次扩大了选民人数，基本实现了成年男子普选权，也相对合理分配了议席，使之最终接近于均等代表制原则，有利于民主建设。

1918年，英国颁布《国民参政法》，将选举权扩大到几乎一切还不是选民的成年男子，及30岁以上符合一定条件的妇女。1928年，英国妇女取得了与男子同等的选举权。1948年，重复投票权被取消，实行一人一票制。

英国议会两院制传统源远流长。1258年，大贵族迫使亨利三世（1216—1272年）接受给予大议会最高立法权威的《牛津条例》。为加强自身的力量，大贵族主动将平民和骑士代表吸纳到议会中来。平民代表后来成为议会的一个单独组成部分，为两院制议会的发展奠定了基础。

到1343年，英国已经形成两院制体系。上院（即贵族院）由贵族和高级教士代表组成；下院即平民院、众议院。随着议会制度的改革，上院越来越成为保守力量的堡垒。

1911年，英国通过议会法案，在“以代表民众之上院代替现时世袭之上院之办法一时尚难以实现”之际，对上院的宪法权力作了极重要的限制，规定凡与财政有关的法案，上院无否决权；其他法案凡经下院三次通过，上院即无权否决。

长期以来，英国的首相既有来自上院的，也有来自下院的。自有内阁以来到1914年，35名英国首相中，贵族占18名。随着上院大权旁落，首相大多由下院议员出任，并成为惯例。英国史上最后一名担任首相的贵族是1895年就任的索尔兹伯里侯爵。

国会内部关系的调整，极大削弱了贵族特权。议会权力无论在实践中还是在法律上都集中到下院，使作为政治制度的英国议会制朝着资产阶级民主化迈进了一大步。

尽管有上述变革，但是目前英国民主的程度还是落后于一些西方国家。突出表现是上院除极少数爱尔兰、苏格兰议员由选举产生外，绝大多数议员以世袭（公、侯、伯、子、男爵及大公，包括王室有爵位的男性成员）或封爵（社会各界有突出贡献者，其爵位终身制，不世袭）的方式产生，还有些则是由高级教士兼任的在职议员，他们由政府提名产生。这样，在组织上院时，人民群众不仅没有选举权，连发言权也没有。上院的组成不具备民主合法性。

因此，改革上院又成大势所趋。1999年1月20日，布莱尔首相领导的工党政府出台了《使议会现代化：改革上院》方案，提出废除上院贵族世袭制的立法。具体做法是先将世袭贵族议席减少到91席，经过一个过渡期后，全部取消世袭贵族的席位，从而改变上院议员的产生方式为由公众选举或推荐。工党发言人甚至说：“世袭贵族享受特权已经够久了，以后那些带着各种爵位头衔的骗子和强盗的子孙将在议会改革的过程中被清除出去。”对于这种改革方案，英国王室态度明朗：他们将不再要求保留议会中的席位和投票权。这就表明，在21世纪开头的时候，英国政治民主化还将迈出重要步伐。