依据机构设置的法定原则，我国核安全监督管理机构的指定应该依法律法规确定，通过对《核安全法》《放射性污染防治法》等法律，《民用核设施安全监督管理条例》《核电厂核事故应急管理条例》《放射性废物安全管理条例》《核材料管制条例》《民用核安全设备监督管理条例》《放射性物品运输安全管理条例》《放射性同位素与射线装置安全和防护条例》等行政法规的梳理分析，呈现我国核安全监督管理体制的基本框架。
（一）监管体系的纵向结构
从中央和地方关系角度看，在核安全监管工作上，中央政府占据主导，全面负责核安全监督管理。依据《核安全法》，中央政府及有关机关具有编制国家核安全规划、建立核安全标准体系、制定核安全政策、实施核设施安全许可、进行核设施退役和进口核设施审批、实施安全技术审查、批准放射性废物处置场所选址规划、实施放射性废物管理许可、批准放射性废物运输包装容器的许可申请、建立核安全监督检查和核事故应急准备金制度等职权。依据《放射性污染防治法》，中央政府及有关机关具有制定国家放射性污染防治标准、建立放射性污染监测制度、对放射性污染防治进行监督检查、实行资格管理制度、审查批准环境响报告书、建立健全核事故应急制度、建立放射性同位素备案制度、编制放射性固体废物处置场所选址规划等职权。
地方政府则根据法律法规授权对放射性污染防治、核事故应急管理、放射性物品运输、放射性同位素和射线装置安全防护等事项进行管理。例如，依据《放射性污染防治法》，地方生态环境主管部门和同级其他有关部门可以对本行政区域内核技术利用、伴生放射性矿开发利用中的放射性污染防治进行监督检查。[124]依据《核安全法》，省、自治区、直辖市人民政府应当对国家规划确定的核动力厂等重要核设施的厂址予以保护，在规划期内不得变更厂址用途。[125]省、自治区、直辖市人民政府编制低、中水平放射性废物处置场所的选址规划，报国务院批准后组织实施。[126]省、自治区、直辖市人民政府根据实际需要设立核事故应急协调委员会，组织、协调本行政区域内的核事故应急管理工作。[127]省、自治区、直辖市人民政府指定的部门承担核事故应急协调委员会的日常工作，负责制定本行政区域内场外核事故应急预案，报国家核事故应急协调委员会审批后组织实施[128]。依据《核电厂核事故应急管理条例》，核电厂所在地的省级政府指定的部门负责本行政区域内的核事故应急管理工作。[129]依据《放射性物品运输安全管理条例》，地方政府生态环境主管部门和公安、交通运输等有关主管部门，负责本行政区域放射性物品运输安全的有关监督管理工作。[130]依据《放射性同位素与射线装置安全和防护条例》，地方政府生态环境主管部门和其他有关部门对本行政区域内放射性同位素、射线装置的安全和防护工作实施监督管理。[131]
此外，一些地方还制定了与核安全监管有关的地方法规规章。例如，广东省人大常委会制定了《广东省民用核设施核事故预防和应急管理条例》；深圳市人大常委会制定了《大亚湾核电厂周围限制区安全保障与环境管理条例》；江苏省人大常委会制定了《江苏省核事故预防和应急管理条例》；浙江省人大常委会制定了《浙江省核电厂辐射环境保护条例》。福建省人民政府制定了《福建省核电厂环境辐射防护办法》；山东省人民政府制定了《山东省核事故应急管理办法》；广东省人民政府制定了《广东省核电厂环境保护管理规定》。
总之，在核安全监管事务上，中央政府及有关部门占据主导地位，其监管权限比较充分，涵盖立法、许可、检查评估、执法等核心职责，在制定环境标准、实施核设施许可、对重要核设施实施监管等方面具有排他性。而地方政府及有关部门则起到补充作用，主要按照分级分类管理原则对放射性污染防治、核事故应急管理、放射性物品运输、放射性同位素和射线装置安全防护等事项进行管理。除了事项以外，也可能因为监管对象不同而导致监管主体差异。例如，《放射性污染防治法》规定：“国务院环境保护行政主管部门和国务院其他有关部门，按照职责分工，各负其责，互通信息，密切配合，对核设施、铀（钍）矿开发利用中的放射性污染防治进行监督检查。县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门和同级其他有关部门，按照职责分工，各负其责，互通信息，密切配合，对本行政区域内核技术利用、伴生放射性矿开发利用中的放射性污染防治进行监督检查。”[132]换言之，比较重要的核设施、铀（钍）矿开发利用中的放射性污染防治由国务院环境保护行政主管部门和国务院其他有关部门进行监督检查；而风险相对较低的核技术利用、伴生放射性矿开发利用中的放射性污染防治由县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门和同级其他有关部门进行监督检查。还应当指出的是，从地方层面看，不是各个层级的地方政府都有核安全监管权力，这些权力主要集中在省一级政府及其部门，例如，《核电厂核事故应急管理条例》规定的应急机构除了国务院指定的部门以外，涉及地方的就只规定了核电厂所在地的省、自治区、直辖市人民政府指定的部门[133]，不包括市一级和区县一级。
（二）监管体系的横向结构
监管体系内的横向关系主要指同级政府具有监督管理权的各部门之间的关系。《放射性污染防治法》《核安全法》等法律法规就各监管部门的具体职责作出了规定。
1.《放射性污染防治法》的规定
《放射性污染防治法》第八条规定：“国务院环境保护行政主管部门对全国放射性污染防治工作依法实施统一监督管理。国务院卫生行政部门和其他有关部门依据国务院规定的职责，对有关的放射性污染防治工作依法实施监督管理。”[134]由此，确立了统一监管与分部门监管相结合的体制。
统管部门是国务院环境保护行政主管部门。[135]首先，《放射性污染防治法》对其规定的专属职权包括：制定国家放射性污染防治标准、审查批准环境影响报告书[136]、负责对核动力厂等重要核设施实施监督性监测、放射性核素排放量审核。其次，《放射性污染防治法》规定国务院环境保护行政主管部门和国务院其他有关部门按照职责分工，各负其责的工作包括：对核设施、铀（钍）矿开发利用中的放射性污染防治进行监督检查。再次，《放射性污染防治法》规定国务院环境保护行政主管部门应当会同其他部门展开的工作包括：组织环境监测网络。最后，《放射性污染防治法》规定国务院其他部门会同国务院环境保护行政主管部门展开的工作包括：核设施的退役费用和放射性废物处置费用的提取和管理办法，由国务院财政部门、价格主管部门会同国务院环境保护行政主管部门、核设施主管部门规定。[137]国务院核设施主管部门会同国务院环境保护行政主管部门根据地质条件和放射性固体废物处置的需要，在环境影响评价的基础上编制放射性固体废物处置场所选址规划，报国务院批准后实施。[138]放射性固体废物处置费用收取和使用管理办法，由国务院财政部门、价格主管部门会同国务院环境保护行政主管部门规定。[139]
分管部门主要包括国务院卫生行政部门、公安部门、核设施主管部门、国务院财政部门、国务院价格主管部门、其他有关部门等。国务院卫生行政部门依据国务院规定的职责，对有关的放射性污染防治工作依法实施监督管理。[140]公安部门在本级人民政府的组织领导下，按照各自的职责依法做好核事故应急工作。[141]核设施主管部门在本级人民政府的组织领导下，按照各自的职责依法做好核事故应急工作。[142]核设施的退役费用和放射性废物处置费用的提取和管理办法，由国务院财政部门、价格主管部门会同国务院环境保护行政主管部门、核设施主管部门规定。[143]国务院核设施主管部门会同国务院环境保护行政主管部门根据地质条件和放射性固体废物处置的需要，在环境影响评价的基础上编制放射性固体废物处置场所选址规划，报国务院批准后实施。[144]国务院财政部门主要负责核设施的退役费用和放射性废物处置费用的提取和管理办法[145]以及放射性固体废物处置费用收取和使用管理办法[146]，由国务院财政部门、价格主管部门会同国务院环境保护行政主管部门规定。《放射性污染防治法》还在11处用了“其他有关部门”的说法，但并没有明确这些部门具体是哪些部门。
总体上，统管部门与分管部门都是核监管方面的行政执法部门，统管部门与分管部门的执法地位平等。[147]统管部门对分管部门的“协调”职责相对较弱，只在制定国家放射性污染防治标准上具有专属权。
2.《核安全法》的规定
《核安全法》并没有像《放射性污染防治法》那样明确表述统一监管与分部门监管相结合的体制[148]，而是规定：“国务院核安全监督管理部门负责核安全的监督管理。国务院核工业主管部门、能源主管部门和其他有关部门在各自职责范围内负责有关的核安全管理工作。”[149]
首先，国务院核安全监督管理部门的专属职权包括：审查核设施营运单位安全评价，同意划定规划限制区，许可核设施选址、建造、运行、退役等活动，批准变更许可申请，审查批准延期建造的核设施，审查批准进口核设施活动，组织安全技术审查，审查许可为核设施提供核安全设备设计、制造、安装和无损检验服务的单位资格，审查注册为境内核设施提供核安全设备设计、制造、安装和无损检验服务的境外机构，许可专门从事放射性废物处理、贮存、处置的单位资格，批准放射性废物处置设施关闭安全监护计划，负责批准核材料、放射性废物运输包装容器的许可申请，审查批准乏燃料、高水平放射性废物的托运人提交的核安全分析报告，依法信息公开。其次，《核安全法》规定国务院核安全监督管理部门和其他有关部门应当对从事核安全活动的单位遵守核安全法律、行政法规、规章和标准的情况进行监督检查，加强核安全监管能力建设，提高核安全监管水平，采取现场检查措施，并将监督检查情况形成报告，建立档案[150]。最后，《核安全法》规定国务院核安全监督管理部门应当会同其他部门展开的工作包括：国务院核安全监督管理部门会同国务院有关部门编制国家核安全规划，报国务院批准后组织实施。[151]
其他监管部门主要包括国务院核工业主管部门、能源主管部门、国务院财政部门、价格主管部门、公安部门和其他有关部门。首先，国务院核工业主管部门的职责在于：国务院核工业主管部门会同国务院有关部门和省、自治区、直辖市人民政府编制低、中水平放射性废物处置场所的选址规划，报国务院批准后组织实施。国务院核工业主管部门会同国务院有关部门编制高水平放射性废物处置场所的选址规划，报国务院批准后组织实施[152]。国务院核工业主管部门负责协调乏燃料运输管理活动，监督有关保密措施。[153]国务院核工业主管部门承担国家核事故应急协调委员会日常工作，牵头制定国家核事故应急预案，经国务院批准后组织实施。国家核事故应急协调委员会成员单位根据国家核事故应急预案部署，制定本单位核事故应急预案，报国务院核工业主管部门备案。[154]核设施营运单位负责制定本单位场内核事故应急预案，报国务院核工业主管部门、能源主管部门和省、自治区、直辖市人民政府指定的部门备案。[155]发生核事故时，核设施营运单位应当按照应急预案的要求开展应急响应，减轻事故后果，并立即向国务院核工业主管部门、核安全监督管理部门和省、自治区、直辖市人民政府指定的部门报告核设施状况，根据需要提出场外应急响应行动建议。[156]国务院核工业主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府指定的部门负责发布核事故应急信息。[157]其次，国务院能源主管部门的职责在于：国务院能源主管部门应当建立培育核安全文化的机制[158]，接受核事故应急预案备案[159]，会同国务院财政部门、价格主管部门、国务院核安全监督管理部门、核工业主管部门制定预提核设施退役费用、放射性废物处置费用办法[160]。最后，其他有关部门的职责在于：国务院财政部门会同国务院价格主管部门、国务院核安全监督管理部门、核工业主管部门制定预提核设施退役费用、放射性废物处置费用办法[161]。公安机关对核材料、放射性废物道路运输的实物保护实施监督，依法处理可能危及核材料、放射性废物安全运输的事故。通过道路运输核材料、放射性废物的，应当报启运地县级以上人民政府公安机关按照规定权限批准；其中，运输乏燃料或者高水平放射性废物的，应当报国务院公安部门批准。[162]
还应当指出的是，国务院核安全监督管理部门可以在核设施集中的地区设立派出机构。[163]现在我国已经设立了华北核与辐射安全监督站、华东核与辐射安全监督站、华南核与辐射安全监督站、西南核与辐射安全监督站、西北核与辐射安全监督站、东北核与辐射安全监督站等6个监督站。这些监督站应当向核设施建造、运行、退役等现场派遣监督检查人员，进行核安全监督检查。[164](www.xing528.com)
总之，从《核安全法》的规定看，法律给予国务院核安全监督管理部门的授权相当充分，除了国务院核工业主管部门具有放射性废物处置场所的选址规划、核事故应急协调等职能外，其余安全监管职责基本上都由国务院核安全监督管理部门承担，保障了核安全监管的独立性。
（三）咨询与技术支持机构
“核安全专业知识涉及范围广，技术复杂。在核安全监管过程中，建立专门的专家咨询机构，充分利用国内核安全专家力量，对重大核安全问题技术决策、核安全规划和标准的制定提出咨询意见，弥补行政部门及其技术支持单位在某些专业领域或者某些实践经验上的不足，同时优化技术决策流程，减少个人的自由裁量权，有利于提高监管决策的科学性，提升核安全监管的有效性。这是我国核安全监管良好的历史经验，也是国际核安全监管的普遍实践。”[165]就我国情况而言，咨询与技术支持机构主要由核安全专家委员会、技术支持中心、研究基地、技术支持单位等构成。
1.核安全专家委员会
2003年《放射性污染防治法》没有规定咨询机构；2017年《核安全法》对此作出了规定：“国务院核安全监督管理部门成立核安全专家委员会，为核安全决策提供咨询意见。制定核安全规划和标准，进行核设施重大安全问题技术决策，应当咨询核安全专家委员会的意见。”《民用核设施安全监督管理条例》规定：“国家核安全局可以组织核安全专家委员会。该委员会协助制订核安全法规和核安全技术发展规划，参与核安全的审评、监督等工作。”[166]
我国核安全专家委员会由国家核安全局成立，下属若干专业委员会，其成员有来自核工业界、科研机构、高校的资深专家100多人，具有较高的理论水平、丰富的实践经验和一定的社会影响，具有广泛的代表性，在我国核安全监管工作中发挥了重要作用[167]。具体来看，核安全专家委员会的职责主要为：协助制订核安全法规和核安全技术发展规划，就核设施重大安全问题技术决策提供咨询意见，参与核安全的审评、监督等工作。
以往的文件当中有“国家核安全局将‘评价报告’送交核安全专家委员会审议，该委员会负责向国家核安全局提出咨询意见”[168]，“核安全专家委员会审议审评报告，向国家核安全局提出咨询意见”[169]的表述。现在文件当中一般不用“审议”的表述，以体现“技术性或非技术性建议均不应减轻监管机构作出决定和建议责任”[170]的思路。
2.技术支持中心
生态环境部的技术支持中心主要包括核与辐射安全中心、辐射环境监测技术中心、核设备安全与可靠性中心、苏州核安全中心、北京核安全审评中心等。其中，核与辐射安全中心是生态环境部（国家核安全局）的直属单位和最重要的内部技术支持单位，为其提供全方位的监管技术支持和保障任务，负责民用核设施安全审评与监督技术支持、辐射环境安全审评与监督技术支持、核事故与辐射环境事故应急响应与评价、监管政策与法规研究、核与辐射安全科学研究、相关技术咨询与信息服务等领域[171]。辐射环境监测技术中心是生态环境部（国家核安全局）在辐射环境监测领域的技术支持单位，负责全国核与辐射环境监管技术保障工作，组织开展全国辐射环境监测网络建设、技术指导、标准制定、重大辐射环境事故应急监测等工作[172]。
3.研究基地
在《核安全与放射性污染防治“十三五”规划及2025年远景目标》中，提到实施核安全监管能力建设工程，其中包括新建6个国家核与辐射安全监管技术研发基地建设：建设压水堆安全性技术试验平台、核安全监控预警与应急响应平台、核安全国际合作交流平台、核电厂运行安全仿真分析技术实验室、放射性废物安全管理技术验证实验室、辐射环境监测技术实验室。
4.技术支持单位
《核安全法》第三十三条、第八十二条规定了技术支持单位的义务和责任。首先，组织安全技术审查时应当委托技术支持单位进行技术审评；其次，技术支持单位应当与许可申请单位没有利益关系；再次，受委托的技术支持单位应当对其技术评价结论的真实性、准确性负责；[173]最后，违法出具虚假技术评价结论的，将追究法律责任。[174]此处，技术支持单位应当包括系统内和系统外的机构两部分。
（四）国际组织国家联络机构
我国与国际原子能机构对接的渠道是中国国家原子能机构。该机构属于工业与信息化部下的直属单位，“是中国政府核工业主管部门，负责核领域政府间及与国际组织的交流与合作”[175]。中国国家原子能机构是驻国际原子能维也纳驻地常驻团的主管政府组织。生态环境部（国家核安全局）通过直接委派人员在常驻团负责核安全方面工作，与国际原子能机构保持紧密联系。[176]
总之，从监管体制现状看，我国已经根据《放射性污染防治法》《核安全法》等的授权逐步建立起核安全监督管理体制，形成了分级、分部门监管相结合，并与咨询机构、国际组织间紧密联系的核安全监督管理体系。但也应该看到，这一体系仍然不完善。中央和地方监管职权分配有待进一步明确，同级监管部门之间统管与分管关系须厘清，分管部门在管理职权上容易出现交叉重叠现象。对于这些问题的解决，都应基于有效独立性的原理展开规划设计。
免责声明：以上内容源自网络，版权归原作者所有，如有侵犯您的原创版权请告知，我们将尽快删除相关内容。
