核能利用正当性理论为“管理给社会和经济发展带来危害和利益的活动”[15]提供了原则性方法，但仅仅依赖这种原则性方法并不能解答何谓风险、何谓安全，多安全才算安全这些问题。而对这些问题的回答不仅从本源上与正当性判断连接，是确定风险收益比的重要条件，同时也与进一步是否应采取措施，如何采取措施，具体如何实现安全防护等操作层面问题相连接，具有重要理论意义。
从传统秩序行政视角看，对上述问题的回答应该坚持绝对安全观。所谓绝对安全是没有危险的状态和过程[16]，即消除能导致人员伤害，发生疾病、死亡或造成设备财产破坏、损失，以及危害环境的条件。[17]就核能利用活动而言，坚持绝对安全观意味着规制的理想目标是将“核设施建立和营运可能产生的任何损害都予以排除”[18]。这样的观点并没有考虑采取风险防范措施的成本，也未实际设想核安全风险发生的概率，更不愿意接受合理的剩余风险。在具体案例中则表现为按照损害大小与损害发生概率的反比例公式进行衡量，当损害程度越大，所要求的发生可能性的概率就越低；反之，损害程度越小，可能性的百分比就加重。[19]换言之，对于核能技术利用之类的高风险活动，由于一旦发生损害的后果非常严重，因此，需要将其发生的概率降到非常低。这也就意味着需要付出更多的成本来降低事故概率，即使在技术层面看这种概率发生的可能性很小。显然，“绝对安全”与核能利用活动潜在风险之间存在内在矛盾。在绝对安全观指导下，核能利用的巨大潜能将被扼杀，过于严苛的规制不仅不利于核能事业发展，也很难真正确保安全。
从风险行政的视角看，对上述问题的回答应该坚持相对安全观。相对安全观认为，安全是相对的，绝对安全是不存在的。在此观念下，安全被定义为：“安全是被判断为不超过允许极限的危险性，也就是指没有受到损害的危险或损害概率低的通用术语”；“所谓安全系指判明的危险性不超过允许限度”；“安全意味着可以容许的风险程度，比较地无受损害之忧和损害概率低的通用术语”。[20]在相对安全观看来，安全是客观事物的危险程度能够为人们接受的状态。安全本身并不是一个独立的概念，安全与危险相伴而生，两者是对立统一的整体。万事万物普遍存在着危险因素，不存在危险因素的事物几乎没有。因此，危险是绝对的，安全是相对的。安全的相对性表现在三个方面：第一，绝对安全的状态是不存在的，系统的安全是相对于危险而言的；第二，安全技术指标是相对于人的认识程度、技术发展水平及社会经济的承受力而言的；第三，人的认识是无限发展的，对安全机理和运行机制的认识，也在不断深化，即安全对人的认识发展而言具有相对性。[21](www.xing528.com)
从核能技术利用领域看，坚持相对安全观意味着核能技术利用不可能也没有必要排除一切危险。“当损害发生的概率小到几乎不可能发生的时候，就意味着采取了必要的损害预防措施。”[22]换言之，核技术利用领域承认剩余风险的存在，认为人们应当理性接受在可接受范围内的风险，其免于危险的客观程度即安全度[23]应当建立在人类的经验知识之上。从法律层面看，如何确定这种安全度是一大难题。现有的解决路径是在立法时使用不确定概念，如“值得信赖”“必要知识”等予以灵活处理，然后，再授权行政机关依据“普遍承认的技术规范”“技术的水平”“科学与技术的水平”作为规制标准进行个案适用[24]。虽然这样的做法仍然不尽完善，但不管怎么样，从绝对安全观到相对安全观，从排斥危险到与风险共存，并试图据此作出标准式的客观判断仍然对于核能利用活动有正面促进意义，也在一定程度上对核能利用活动的规制提供了理解基点。
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