核能利用安全保障法律制度研究成果

基于前述几个概念的分析，本书认为，核能利用安全保障法律制度是规范核能利用活动，防治放射性污染，预防与应对核事故等的一系列法律规范的总称。它以实现社会可接受的风险水平为制度目标，以政府、企业、专家、公众等多元主体共治为治理模式，以各类核设施、装置及其活动为适用对象，涵盖许可、审评、监督、执法等全过程，是核安全风险治理的规则体系。具体来看，核能利用安全保障法律制度的理论意涵体现在以下几个方面：

（一）本质上是核安全风险治理规则体系

在现代意义上，风险是基于新技术发展而伴生的一种不确定性。“一旦这种不确定性风险转变为现实，就可能产生致命的无法挽回的损失。”1979年美国三里岛核电站事故、1986年苏联切尔诺贝利核泄漏事故、2011年日本福岛核电站事故等事件的爆发都清晰地印证了这一点。应对这样一些有可能“引致系统的甚至不可逆的伤害”^[20]，需要基于风险规制原理构筑核安全风险防范与治理规则体系，包括进一步明确核风险规制的目标、原则、手段，界定各方主体权利义务，围绕核设施运行、民用核技术利用以及铀（钍）矿和伴生放射性矿开发利用等活动展开周密的制度规范设计，进一步构建完善许可证审批制度、审查制度、监督管理制度、应急准备和响应制度等。此外，还需要对责任主体、归责原则、责任限额、例外情况等核法律责任制度的内容作出明确规定。应当说，核能利用安全保障法律制度正是这些核安全风险治理规则的集合体，体现了核安全风险治理的法治化路径与选择。

（二）规制目标是实现社会可接受的风险水平

核能利用安全保障法律制度实施的目标在于保障安全，即“防止事故或减轻事故后果，保护工作人员、公众和环境免受不当的辐射危害”。^[21]但这样的表述并不能具体回答“多安全才是安全”^[22]这一问题。那么，实践中核能利用风险管控究竟应以“较为保守的环境背景值或可忽略风险水平作为目标”，还是应当“以社会可接受水平为目标”？^[23]事实上，环境风险规制领域的具体案例已经表明^[24]，为了彻底消解“最后10%”的环境风险而采取的“零风险”处置方案可能会付出与收益并不相称的高昂代价。^[25]进言之，“风险社会的时代特征与环境风险的特殊属性决定了现代环境法的主要基调：不是完全消除污染环境的行为或者被动阻止环境风险发生，而是以调适可能导致不合理环境风险的种种行为，并尽量公正分配环境风险责任为目标”。^[26]这就要求将核能利用风险规制的目标界定的更为贴近现实、更富有效率，以社会可接受风险水平而不是零风险作为现实的规制目标。一方面，通过风险－利益管理方法量化评估核能风险的阈值范围，选用有效、便宜且具有高度灵敏度的调节工具^[27]展开规制；另一方面“摆脱单纯技术规制的窠臼，更多地回应核能风险的社会接受性问题”^[28]，倾听公众对核能利用风险的感受，在技术标准中融入公众风险评价，从而使技术目标与社会目标相互融合。

（三）涉及政府、企业、专家、公众等多元主体(www.xing528.com)

“核能利用一般涉及多方，例如研究与发展组织、核材料加工商、核装置或电离辐射源制造商、医疗工作者建筑工程公司施工公司、核装置营运者、金融机构和监管机构。”^[29]归纳起来，这些主体可以类型化为政府、企业、专家、公众等。其中，得到实施核能或电离辐射有关具体活动的授权的营运者或许可证持有者应当始终被确定为负主要责任的实体，应承担起确保其活动满足适用的安全、安保和环境保护要求的责任^[30]。当然，营运者或许可证持有者的赔偿责任应当有限额，以平衡投资盈利与投资风险之间关系，鼓励社会资本积极参与到核能资源开发利用中；政府主要承担监督管理职责，通过发放许可，进行审查执法，采取强制措施，加强进出口控制等措施实施监督。同时，在特定情况下，政府需要承担补充责任对受害者予以补助；专家体系参与的必要性源于核能技术利用的科学性。这种技术性依赖不仅体现在核设施及其他设备的运行管理过程中，还体现在环评、选址、建设方案等风险决策中，并在核安全立法和相关标准制定过程反映出来。此外，公众参与的角色正逐步加强。“随着核能和平利用的发展，为使公众了解核技术和增加公众对核技术的信心，需要向公众、媒体、立法机关及其利益团体提供核相关技术对于社会和经济发展带来的风险与利益的相关信息。”^[31]除了信息公开以外，邻避设施建设时的风险沟通，在透明原则基础上的公众参与以及社会监督、损害赔偿也应该是核安全法治建设的重要内容。

（四）适用对象为各类核设施、装置及其活动

核能利用安全保障法律制度的适用对象不仅包括各类核设施和装置，也包括运行各类核设施和装置产生的各项活动。《国际原子能机构安全术语》规定：“设施和活动（facilities and activities）通用术语，包括核设施、各种电离辐射源的使用、所有放射性废物管理活动、放射性物质运输和任何其他可能使人遭受天然存在的源或人工源的辐射照射的实践或环境。设施包括：核设施；辐照装置；铀矿开采等一些采矿和原料加工设施；放射性废物管理设施以及以需要考虑防护和安金的规模生产、加工、使用、处理、贮存或处置放射性物质（或安装辐射发生器）的任何其他场所。活动包括工业、研究和医用辐射源的生产、使用、进口和出口；放射性物质的运输；设施的退役；排放流出物等放射性废物管理活动；以及受过去活动残留物影响的场址在恢复方面的一些活动。”^[32]概言之，从事和平利用目的的各类核设施、装置和活动都应属于调整范围，只有对象的全覆盖、过程的全面监管才能实现核安全风险管控的目标。

（五）规制过程涵盖许可、审评、监管、应急响应等全过程

对核能利用活动进行风险规制应当遵循全过程管理原则。国际原子能机构认为，应实施“从摇篮到坟墓”的方案（cradle to grave approach），考虑设施、活动或产品生命周期所有阶段。^[33]在行政许可方面，包括采矿和水冶阶段的许可管理，核动力厂、研究堆、核燃料循环设施、工业医疗设施、研究设施、废物管理设施的许可等，并考虑制定申请许可及延续许可的相应法规、程序和导则；在审查、评估方面，为检验设施、设备和活动的合规性，监管机构应对核设施的选址、建造许可、调试、首次装料、运行许可、定期安全审查和退役进行审评，对核材料运输、核安全设备制造、核放射源安全管理等活动进行审评；在监督管理方面，监管机构应通过实施日常检查、例行检查和非例行检查收集、分析执法行动信息，对不符合项予以纠正，依据情况处于罚款、没收放射源以及吊销或暂停许可证的处罚^[34]；在应急准备和响应方面，营运者应编写核事故应急预案核辐射事故应急预案，监管机构应决定核事故响应的启动和终止，协调应急组织体系中各部门的响应，指导辐射监测工作，对营运单位采取的干预措施予以批准，协助审查和披露核事故相关的信息^[35]。总之，核安全风险管理应贯穿核能利用活动的每一步骤和流程，涵盖许可、审评、监管、应急响应等环节，实现全过程监管。