核能利用安全保障法律制度-背景与审思

民用核能资源的开发利用是现代能源事业发展的重要组成部分。据国际原子能机构统计，“2018年底，全球450座在运核动力堆的总发电容量达到了创纪录的396.4 GW（e）。2018年度，有9座反应堆并网发电，7座反应堆被永久关闭。有5座反应堆开工建设，使全世界在建反应堆总数达到55座。”^[1]国际原子能机构预测表明：“在高增长情景下到2030年全球总发电容量将增长30%，预计到2050年装机容量将达到748 GW（e）。”^[2]从世界主要国家情况看，民用核能事业取得了长足进步（见表1-1）。

表1-1　世界主要国家核能发电情况

续表

资料来源：国际原子能机构《国家核电概况2019年版》^[3]

然而，核能资源的开发利用也是一把双刃剑。“核材料与核技术能够给医学、农业、电力生产、工业等诸多领域带来重大收益，同时也会对人的健康与安全以及环境产生严重风险。”^[4]1979年美国三里岛核电站事故^[5]，1986年苏联切尔诺贝利核泄漏事故^[6]，2011年日本福岛核电站事故^[7]等事件一次次的警醒人们注意核能技术开发利用伴生的巨大风险。国际原子能机构《2018年年度报告》指出，自2005年以来，国际原子能机构记录在案的全球辐射事件数量年均都在105条以上，其中，2018年达到313条；引起机构响应的辐射事件最少的1年（2011年）为9次，最多的一年（2018年）达到60次（见图1-1）。^[8]由此可见，民用核能技术开发利用仍然面临严峻的核安全风险。

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图1-1　2005年以来原子能机构知悉的辐射事件数量和原子能机构的响应情况。

资料来源：国际原子能机构《2018年年度报告》

在此情形下，国际社会和域外国家对核能利用安全管理保持了持续关注，制定出台了一系列国际法律文件和国内核安全管理法律法规。从国际社会情况看，在国际原子能机构领导下，签订了《及早通报核事故公约》《核事故或辐射紧急情况援助公约》《核安全公约》《核材料实物保护公约》《乏燃料管理安全和放射性废物管理安全联合公约》《关于核损害民事责任的维也纳公约》《关于适用“维也纳公约”和“巴黎公约”的联合议定书》《核损害补充赔偿公约》等一系列国际公约；制定了《国际原子能机构安全术语》《基本安全原则》《促进安全的政府、法律和监管框架》《安全领导和管理》《国际辐射防护和辐射源安全基本安全标准》《设施和活动的安全评定》《放射性废物的处置前管理》《设施退役》《核或辐射应急的准备与响应》《核装置的厂址评价》《核电厂安全：设计》《核电厂安全：调试和运行》《研究堆安全》《核燃料循环设施的安全》《放射性废物处置》《放射性物质安全运输条例》《放射源的分类》《核电厂安全分析报告的格式和内容》《核电厂厂址评估中的外部人为事件》《核电厂厂址评价和地基的岩土工程问题》《核电厂运行中的火灾安全》《核动力厂运行限值和条件及运行规程》《核电厂的修改》《核电厂的营运单位》等大量标准文件。

国外核能利用安全保障法律体系也日渐完善。例如，就核装置，英国于1946年制定了《原子能法》，1954年制定了《原子能管理局法》，1959年制定了《原子能法授权法》，1965年制定了《核装置法》，1971年制定了《原子能机构法》，1974年制定了《工作场所健康与安全法》，1977年制定了《核工业（金融）法》，1983年制定了《能源法》，2000年制定了《公用事业法》；就环境保护，英国于1990年制定了《环境保护法》，1993年制定了《放射性物质法》（在北爱尔兰和苏格兰生效），1997年制定了《废物和受污染土地（北爱尔兰）令》，1999年制定了《核反应堆（退役环境影响评估）条例》；2005年制定了《放射性污染土地（英格兰）条例》；2005年制定了《高活性密封放射源和孤源条例》；2007年制定了《放射性污染土地条例》（适用于苏格兰）；2017年制定了《电离辐射法规》；2018年制定了《电离辐射（基本安全标准）（杂项规定）条例》；就核安全保障，1983年制定了《核材料（犯罪）法》，1993年制定了《核装置（应用安全规定）令》，2001年制定了《反恐怖主义、犯罪和安全法》，2003年制定了《核工业安全条例》，2018年制定了《核安全（国家安全局局长）条例》；就保障措施，1978年制定了《核保障与电力（金融）法》，2000年制定了《核保障法》，2004年制定了《核保障（通知）条例》；就核材料运输，1991年制定了《放射性物质（公路运输）法》，2008年制定了《放射性废物越境运输和乏燃料条例》，2009年制定了《危险品运输和使用便携式压力设备条例》^[9]。美国1954年制定了《原子能法》，1957年《价格－安德森核赔偿法》，1980制定了《核安全研究、发展以及演示法》，1982年制定了《核废料政策法》，1983年制定了《核立法局授权法》，1985年《低放射性废物政策修正案》^[10]；俄罗斯制定了《原子能利用法》《放射性废物管理领域的国家政策法》^[11]；德国制定了《原子能法》《辐射防护法》《选址法》《废物管理基金法》《废物管理转移法》《辐射防护条例》《核发许可证条例》《核金融安全条例》《处置预付款条例》《核可靠性评估条例》《核安全官员和报告条例》《核废料运输条例》等法律法规^[12]；加拿大制定了《核责任和赔偿法》《核能法》《核燃料废物法》《环境评估法》《劳动法》等法律法规。^[13]

相较而言，我国核能利用安全保障法律体系建设虽然取得了巨大进步，但仍然存在一些不足。我国陆续加入了一系列国际核安全公约，如《核安全公约》《乏燃料管理安全和放射性废物管理安全联合公约》《核材料实物保护公约》《及早通报核事故公约》《核事故或辐射紧急情况援助公约》等；制定出台了《放射性污染防治法》《核安全法》《环境保护法》《环境影响评价法》《突发事件应对法》等法律，以及《民用核设施安全监督管理条例》《核电厂核事故应急管理条例》《核材料管制条例》《放射性废物安全管理条例》《放射性物品运输安全管理条例》《民用核安全设备监督管理条例》《放射性同位素与射线装置安全和防护条例》等行政法规^[14]。但我国核能利用安全保障法律体系仍然存在一些问题。例如，规范原子能技术开发利用活动的《原子能法》未制定出台；明确核损害赔偿主体、赔偿范围、赔偿限额、赔偿程序的《核损害赔偿法》仍处在襁褓之中。此外，还存在核能风险规制理念亟待更新，管理体制机制尚需理顺，相关标准应进一步健全，公众参与核能风险管理不充分等问题。

在此情形下，审视与研究我国核能利用安全保障法律制度就显得尤为必要。一方面，从理论层面看，尚需进一步阐释核能利用安全保障的基础理论，包括基础范畴、适用范围、规制目标、核心理念、基本原则、法律责任等。特别应直面核能风险规制对传统立法模式、行政规则效力、国家责任体系、司法审查层面的挑战^[15]，基于环境风险规制的法理以“风险”评价方法为知识基础，以社会可接受水平为规制目标，通过责任原则调整、风险管理方法的引入使核安全风险治理更切合实际、更富效率^[16]。同时，应在安全基础上基于风险与收益原则重新审视现有制度体系，管理给社会和经济发展带来危害和利益的各种核能利用活动^[17]，有效开展风险认知与风险交流。

另一方面，从制度建构层面看，需要进一步健全完善我国核能利用安全保障法律体系和具体制度。从法律体系看，现有《放射性污染防治法》和《核安全法》的两法构造，在未来如何发展，是进一步拓展加入《核损害赔偿法》《原子能法》，还是借鉴法典化的思路颁布制定《核与辐射安全法》？在考虑国家法律位阶时，如何有序衔接法律、行政法规、部委规章、环境标准等的关系？如何协调与相关立法如《环境保护法》《突发事件应对法》《劳动法》《电力法》《土地管理法》等法律的关系？如何在国家立法中反映国际公约或条约？^[18]从具体制度看，监管体制如何更科学合理地设计？许可证审批、检查和强制执行如何强化？核设施安全、采矿和水冶、放射性材料运输、放射性废物和乏燃料管理、应急准备和响应、核损害赔偿责任和保险制度如何进一步健全完善。这些问题都有待于通过进一步研究基于规范构建的思路予以改进完善。

总之，核能利用安全保障法律制度是值得进一步加以审视的论题。对于处在核安全风险管控制度建构期的中国而言，理性审视现有法制的实践运行情况，不断健全完善体制机制，展开有效的风险规制将有助于防范核辐射和核泄露风险的外溢。