中国海外利益：防范并应对中国海外公民劳务安全问题

中国海外劳工的人身财产及其他合法权益是中国海外利益的重要组成部分，而海外利益又是境外的国家利益。保护中国海外劳工人身和财产安全是政府义不容辞的职责，我国政府已经开始着手完善海外劳工在境外务工的服务体系，保护海外劳工的人身安全和财产权利。

（一）政府层面：完善海外劳工在境外务工的服务体系

1.战略高度重视中国海外劳工的安全问题

鉴于中国海外劳工在中国未来经济中的地位以及其本身相对于其他在海外的中国公民（如海外留学生、海外游客、华商、驻外外交官等）的特殊弱势性，中国应从战略的高度重视中国海外劳工的安全，强化自身对人权的重视，维护负责任大国的形象，一定程度上弱化中国威胁论，有利于中国实施和谐社会与和谐世界的理念。中国应从中央到地方，从国内到国外设立相应的组织和协调机构，加强保护海外劳工的立法，多元化拓展财政支持资金的来源，形成一套完整的保护体系。

2.加强海外安全风险评估

凡事预则立，最好的保护是加强风险评估，最大程度避免各类风险对中国海外劳工的人身和财产的威胁，将损失减少到最低的程度。依据当前中国的国情，建立“官民并举”的海外安全评估机制是比较适合的。首先，应尽早建立政府海外安全风险评估机制，政府应组织有关部门，对中国企业希望投资的国家和地区，工程项目受援国的政治、安全形势、治安状况等进行动态的综合风险评估，并无偿地把这些信息提供给希望走出去的企业，由中国企业根据这样的风险评估决定自己该不该向这个国家或地区投资。其次，应尽快建立民间海外安全的评估机制，作为政府的海外安全风险评估机制的补充，民间的评估可能会更好地站在企业的角度，作出企业自身的安全风险评估，最终走向官民并举的海外安全评估机制。

3.形成一套独立的海外劳工保护的机构和机制

中国海外劳工人身和财产权利的保护涉及国内劳务输出单位、商务部、外交部、人力资源与社会保障部、国安部、国资委、公安部和劳务输出驻在国用工的中资机构、国外的雇主以及实施主要保护职责的中国驻外使领馆等单位，整合现有的所有资源，最大限度地加以利用，逐渐形成一套独立的海外劳工保护的机构和机制。如外交部针对海外劳工的人身和财产受侵害等突发事件，于2007年8月23日，正式成立外交部领事保护中心。该中心成为专职处理中国公民领事保护事务的政府部门，为出境人员提供全方位的保护，并已收到一定效果。全国政协委员，中华全国总工会原副主席、书记处书记徐振寰建议，加强政府管理和服务职能，在已具备有关部际联席会议制度基础上，设立隶属于会议的常设性的“企业海外用工管理工作组”，并在中资企业集中的国家或地区的驻外使领馆设立劳务参赞。^[25]

国内企业在境外开办企业、开展工程承包和劳务合作等业务，商务部有关主管部门在审批核准时，应事先就当地的安全形势征求驻外使馆的意见；要从国别（地区）投资环境、投资导向政策、安全状况、双边关系、地区合理布局、相关国际义务等方面进行审核等。人力资源与社会保障部会同保险机构，继续研究做好与有关国家签订双边社会保险的协定，开发、完善与境外劳工保护相关的险种的工作，扩大保险的规模，增加保险的险种，拓展担保的范围，更好地维护海外劳工的权益等。

4.国内立法保护海外劳工权益

对海外劳工的侵害主要来自于两类风险因素：一类是不可控风险，如战争、恐怖主义等；另一类是可控风险，如各行为体的管理因素。前者主要是依靠政府的风险评估加以预防，而对于后者则可以从事先立法的方式加以降低或杜绝。当前，中国现有领事保护的相关法律依据主要两方面：一是与外国签订的领事条约和参加的国际公约；二是国内法，包括《国籍法》、《继承法》、《中国公民出入境管理法》、《海商法》等。目前，缺乏专门的法律法规来规范和管理涉外安全事务，保护境外人员与机构安全。因此，当务之急是要尽快制定一部专门保护海外中国劳工人身和财产权利的国家法律，以国家立法的形式保护海外中国劳工安全。^[26]通过立法，规定相关职能部门在中国境外人员与机构安保工作中的职责任务。既要有总体领导协调，也要根据不同职责部门的工作侧重，明确不同环节的牵头部门。这样，可以形成统一协调领导、分工明确、重点不同的完善的涉外安全工作机制。通过立法，还可进一步明确政府、机构与个人在涉外安全上的地位与作用。政府需要利用国家资源，重点解决机构（如企业公司等）力所不能及的涉外安保工作。机构在做好相关内部安全防范与应急处置措施的同时，也应发挥民间外交的优势，与政府层面的作用形成呼应。个人则应配合政府与机构的涉外安全工作，不断提高自身安全防范素质。总体而言，可使政府、企业和个人之间形成良性互动，共同分担安全成本。^[27]全国政协委员，中华全国总工会原副主席、书记处书记徐振寰建议完善法律法规，规范境外中资企业和外派劳务人员之间的劳动关系。如尽快出台《对外劳务合作管理条例》的正式稿，并出台相应的实施细则、“司法解释”和“操作手册”，在遇到安全等权益问题时，使海外员工有法可依。^[28]

5.积极开展国际合作

我国政府应积极签订双边和多边的劳务合作协议，扩大输出，保护外派人员的合法权益。例如，与我海外劳工众多的国家诸如美国、俄罗斯、加拿大、日本、英国等国签订双边条约，利用双边条约的方式保护我海外劳工的权益。条约的内容应尽可能包括医疗和工伤保险这样的重要事项，这样才可以切实保护我海外劳工的安全。同时积极参与多边劳务合作谈判，利用多边条约保护我海外劳工的安全。

同时，中国应加强与国际劳工组织的合作。目前，国际劳工组织约有150多个成员国，我国是其成员国之一，享有一定的权利和义务。随着成员国数目的增长，它的活动也有了相当大的变化。在以改善工作与生活条件和促进充分就业仍作为该组织中心目标的同时，它还处理职业安全与卫生、工人和管理人员培训、劳资关系、妇女和移民工人、社会保障以及其他紧迫的社会问题。国际劳工局是国际劳工组织的常设秘书处，总部设在瑞士日内瓦，并在泰国首都曼谷设有国际劳工组织亚太地区局。国际劳工局和亚太地区局在开发亚太地区人力资源，引导各国劳务输出行业进行科学管理等方面做了许多有益的工作。加强我国政府与国际劳工组织的联系与合作，促进规范化的境外就业，努力改善境外就业劳动者的工作条件和安全条件，能充分利用国际资源开展中国海外劳工保护。除了加强与国际组织的合作，还应利用区域性合作框架开展劳工保护合作。例如，2007年1月，第12届东盟峰会签署了旨在保护和促进海外劳工权益的《宿务宣言》——这是东南亚地区第一份有关劳工保护的文件。中国应利用中国与东盟的“10＋3”机制开展地区性劳工保护合作。

（二）企业层面：增强海外风险意识、践行企业社会责任(www.xing528.com)

“走出去”企业必须转变安全观念，把安全问题作为其他经营活动的基础。企业应与国家政府相关安全机构保持密切沟通与合作，寻求指导性意见，并据此调整到不同地区与国家进行经济与商贸活动的安全对策级别。^[29]

1.增加安全防范意识，采取更有力的安全保障措施

中国公司要增加安全防范意识，做好外围管理，在目标市场选择、投标竞价、合同谈判等方面慎重决策、未雨绸缪，为消除可能发生的突发事件最大限度地降低可能造成的损失，提前在人员保卫、经济物资保障方面做出安排。同时在海外招投标过程中应加大安全成本预算，采取更有力的安保措施，并事先做好充分的安全防范预案。近期一系列恶性事件暴露出我驻外劳务人员在安全防范上存在的疏漏，工地都不设防，缺乏足够的安全条件和设备。中国驻外机构，特别是工程承包机构，应在工程区和生活区加高院墙，安装电网和24小时电子监控设备，临街建筑和车辆最好装上防弹玻璃，外出时最好不要在车辆上安插显示外国人身份的旗帜或标志，准备充足的防弹衣和防毒面具，为员工购买反恐保险等。同时建立严格的外出请假制度，以防患于未然。其次，在伊拉克、阿富汗等高风险的特殊地区，中国参与援建的单位与被援建单位、被援建国之间必须有联合的安全防范措施。还可借鉴美国、英国等欧美国家的经验，必要时聘请外国安保公司或专业性准武装部队性质的力量来从事安全保护工作，以保护中方劳务人员的安全。

2.践行企业社会责任，广为宣传中国的形象

践行企业社会责任是针对“走出去”的中资企业，还有负责劳务输出的中国中介公司。对于走出去的中资企业和对外承包工程项目的企业来说，要提高跨文化管理能力，守法经营，积极作为。在海外经营中，要遵守当地法律法规，尊重、适应当地风俗习惯，按照当地文化习惯处理社会责任问题。要在环境保护、社区稳定、商业诚信、社区公益、慈善活动等方面积极作为，力争公司利益和社区发展的双赢，在当地居民中树立企业和国家良好形象。要在当地广为宣传中国的形象，中国所建的工程项目将为当地创造巨大的财富和就业机会。比如，可在工程开展的同时拿出一部分资金为当地建些学校、医院、公路、桥梁、水渠等，让当地人从活生生的事实中感受到中国人的一片真情。^[30]

如中国葛洲坝集团股份有限公司自2005年进入东盟市场以来，在东盟地区累计承接了31个工程项目，合同金额逾163亿元人民币，项目涉及水电、公路、房建、灌溉、桥梁、供水、输变电等领域，分布在缅甸、老挝、柬埔寨、菲律宾、印度尼西亚等国家。上述项目实施过程中需要大量的生产、生活物资和劳务人员，该公司实施项目“资源配置国际化、劳务管理属地化”战略，尽量使用工程所在国的物资供应，聘用当地人就业，注重提高当地雇员、工人的工作技能。公司将环保理念和行动贯穿到生产经营的每一个环节，使绿色环保施工做到了有章可循。该公司还从当地人民最亟待解决的问题入手，积极参加当地的公益活动，向东道国灾区和贫困人群捐款捐物，为项目所在国修建公路和供水系统，维修寺庙、水井等公共建筑和设施；此外，针对所在地医疗设施差、医护能力弱的现状，为当地百姓免费提供医疗服务。通过以上公益活动，使中国葛洲坝集团股份有限公司在项目所在地树立起了负责任的中国公司良好形象，得到了所在国政府和社会的赞誉。^[31]

3.加强对劳工的安全教育

我国有大量的劳务人员在国外主要是从事脏、累、险的三行业，遇险的概率比较大，再加之来自企业的安全教育匮乏，使我国海外劳务人员被炸伤和被绑架事件不断发生。因此，驻外机构还应有针对性地、更主动地开展对中国海外劳工的反恐自救教育，强化赴外务工公民的防范意识和“自保”能力，使劳务人员遇事不乱，尽量避免成为受害者。其次要抓好对外劳务人员出国前的适应性培训，强化国内外法律规章教育、外事教育、所在国风俗习惯教育和日常用语教育，最后要加强劳工的求助意识，散发一些小册子给海外劳工，提醒他们在国外生活和工作要注意的事项，对他们进行危机的处理能力训练，常备不懈，比如公布公司的求助电话以备不测等。要求劳务人员熟悉我国驻东道国使馆的联系方式和电话等。^[32]

（三）劳工层面：增强法律和安全意识，提高自我保护能力

1.遵守当地风俗习惯和法律

中国海外劳工应积极了解当地的语言、法律、风俗。目前，由于语言等方面的障碍，许多中国海外劳工由于不懂驻在国的语言，引起了不必要的麻烦。同时要与驻在国公民建立良好的关系。尊重当地风俗习惯，尊重当地政府规定，尊重当地宗教信仰，与当地居民友好相处。比如在伊斯兰国家不饮酒，不买卖酒，斋日期间不在公共场合抽烟或吃东西。海外劳务人员还可以通过当地的华文报纸和媒体，了解当地政治、经济、法律和社会文化生活，尽可能降低风险，减少损失。如2008年年初，部分中国在以色列劳务人员由于缺乏对当地入境法的了解，被其雇佣公司以工作时间超过5年为由要求尽快离境，造成不必要的经济损失。因为据入境法规定，外籍劳工自入境之日起，在以色列工作时间不能超过63个月。^[33]

2.增强法律和安全意识，提高自我保护能力

中国劳工在海外安全得不到保障的致命伤是法律意识薄弱。随着越来越多的中国劳工随着中国对外承包企业和劳务公司的对外派遣形式走出国门打工，中国海外劳工应多了解驻在国基本的法律知识，特别要了解一些有关外籍劳务人员的劳动工资、福利、安全生产、生活保障等方面的规定。当人身安全和财产权利受到侵犯时，应该拿起法律的武器，团结一致，依法力争，抗争到底，只有这样才能尽可能地保护自己的各项权益，把危害降到最低。