石棉致健康损害：日本法律研究成果

石棉作为一种天然矿物纤维，因为具有高度耐火性、电绝缘性和绝热性，是极好的防火、绝缘和保温材料。日本在二战后，尤其是在1960年代大量进口石棉，1970年至1990年间的年度进口量达到30万吨，并被广泛作为建材使用。由于石棉的粉尘为极其细小的纤维，容易飞散在空中，吸入人体后就会附着并长期沉积在肺部，诱发肺癌、石棉肺等肺部疾病和胸膜斑、间皮瘤等其他疾病，石棉已经被国际癌症研究中心认定为致癌物。^[19]一般认为，只有从事石棉生产或其他直接接触石棉的工作人员才会受到健康威胁。然而日本的“久保田事件”^[20]使大家认识到，除了工作人员，生产、加工石棉的工厂附近的居民、与石棉接触的工作人员的家庭成员也会因为间接污染而患病，这一认知的颠覆让石棉污染导致的健康损害问题成为全社会关心的焦点。

1.制度性质

特别行政救济制度被构建之前，日本一直通过劳动者灾害补偿保险制度来救济受害者，但其对象仅为劳动者本人，将间接受害者拒之门外。加上石棉所引发的相关疾病潜伏期较长，从吸入到发病甚至长达数十年，且鉴于日本曾经在全国范围内大量、广泛使用石棉，难以确定污染源，也难以确定污染责任人。因此，为解石棉致健康受害者的燃眉之急，拓宽他们的救济之路，日本于2006年制定了《石棉致健康损害救济法》，构建了石棉致健康损害救济制度。

该救济制度的目的虽同样是实现迅速救济，但与公害致健康损害补偿制度不同，它并不考虑其所涉及的企业民事赔偿责任和国家赔偿责任，只是向受害者、受害者遗属支付医疗费用、丧葬费用，即具有社会保障性质的补偿给付制度。虽然健康损害的始作俑者——石棉这一特殊污染物质得以确认，但是与《公害致健康损害补偿法》制定时一样，都难以认定特定污染行为与健康损害之间的因果关系，既然如此，是否可以直接适用《公害致健康损害补偿法》呢？对此，中央环境审议会认为，《公害致健康损害补偿法》在制定时处于大气污染十分严重的大背景下，基于流行病学相关调查结果来推定法律上的因果关系并非完全不可能。而此次构建石棉致健康损害救济制度时，由于无法掌握过去石棉的使用人、使用状况以及污染情况等信息，无法确定征收费用的标准，因此很难赋予《石棉致健康损害救济法》与《公害致健康损害补偿法》同样的制度性质。^[21]此外，根据当时的法律法规，间接受害者无法得到司法救济，关联企业和国家的法律责任尚未经法庭判定，因此构建救济制度要求政府作出妥协，这也是石棉致健康损害救济制度中的一部分由公费来承担的原因之一。

2.费用分配

既然该救济制度定性为具有社会保障性质的救济制度，在不考虑企业的民事赔偿责任和国家赔偿责任的情况下，救济费用由企业、中央政府、地方政府以及广泛的石棉关联企业共同承担。虽然无法单独认定个别石棉污染行为和健康损害之间的关系，鉴于经营者乃至日本全社会都普遍受益于生产石棉所带来的经济增长，因此立法者决定向关联企业和船只所有者征收一般救济费，向从事与石棉关联较为密切商业活动的生产者、企业另行征收特殊救济费，这种征收方式被称为“阶段式缴费”。(www.xing528.com)

图2　《石棉致健康损害救济法》费用分配情况^[22]

石棉致健康损害救济制度的性质和费用分配遭到学界的批判和反驳，学者们无法认同由于石棉污染行为和损害结果之间因果关系难以证明，亦无法确定个别的污染行为责任人，就只能构建一个社会保障性质的救济制度。^[23]还有学者认为，《石棉致健康损害救济法》的定位并非暂行救济法，而如若要对被害人进行长期稳定的救济，则必须要理清民事赔偿责任；实在无法理清的情况下，应该尽力贯彻PPP原则，像当初《公害致健康损害补偿法》的成立过程一样，对相关责任构造采取制度化处理。^[24]其中，以大塚直为代表的学者通过对石棉致健康损害救济制度的责任构造进行分析，探讨了改革救济制度根本性质的理论路径。大塚直认为，虽然无法将传统的民事责任理论套用在石棉致健康损害救济制度上，却不妨将石棉致健康损害的污染原因者、生产者、进口者、制造者以及利用者视为一个集团，由这个集团来共同承担救济责任，此种学说被称为“集团原因者负担责任论”。^[25]其提出正是因为石棉当时几乎都是从海外引进，时至今日已无法追究当初进口石棉企业的责任，才需特别重视石棉加工制造企业的责任。石棉加工业者不应仅被视为一般业者，而应该作为特殊业者缴纳更高的特殊救济费，这一改变将会使救济制度更加贴近日式PPP原则的要求。^[26]此外，大塚直还主张鉴于石棉用量数据资料不足，无法明确各企业缴纳比例或原来的企业破产等情况，因此存在一定的公费负担有其合理性。^[27]

石棉致健康损害的情形为社会广泛所知悉后，健康受害者纷纷依据《国家赔偿法》第1条^[28]提起国家赔偿诉讼，请求追究中央以及地方政府的损害赔偿责任。2014年泉南石棉诉讼最高裁判决，首次在石棉诉讼中肯定国家的赔偿责任，判定政府在已经认识到石棉危害性的情况下的长期不作为超出可容忍的范围，明显缺乏合理性。^[29]鉴于判决结果，现行石棉致健康损害救济制度理应从基础责任构造上进行改革，不应只强调加工石棉业界的原因者责任，也应明确公费负担的国家赔偿性质，社会广泛期待着现行的石棉致健康损害救济制度能变身为“石棉致健康损害补偿制度”。

通过比较公害致健康损害补偿制度和石棉致健康损害救济制度，可知两者除了根本目的一致外，无论救济对象、制度性质、责任构造还是费用分配都有着天壤之别。造成此种差异的重要原因之一是，构建两个制度之时，立法者贯彻日式PPP原则的同时对所谓的“原因者”有着不同的理解。构建公害致健康损害补偿制度时，立法者面临第一类区域的因果关系难以证明的困境，创造性地将全国范围内的有污染排放设施的企业视为“原因者集团”，以污染物质排放量为基准广泛征收救济费用，这一制度化手法得到了社会各界高度的评价。相对地，石棉致健康损害救济制度则体现了立法者对“原因者”的保守理解，他们认为石棉致健康损害与石棉污染行为的因果关系认定的难度要远远甚于当年《公害致健康损害补偿法》，且受到石棉污染的范围较广且无法确定，则决定只能以社会保障性质的制度对受害者开展救济。