公害补偿制度构建-日本法研究

1973年，《公害致健康损害补偿法》的颁布标志着公害致健康损害补偿制度成立，受到全世界的瞩目，被称为“划时代的救济制度”。^[9]其实在公害致健康损害补偿制度成立之前，如表1所示，日本相关领域的行政救济制度就经历了长期的发展，以下总结为几个方面。

表1　《公害致健康损害补偿法》颁布前日本行政救济措施年表

首先，日本政府在1967年制定了《公害对策基本法》，明确了企业、国家和地方政府的公害防止责任，规定了防止公害等措施的基本事项，阐述了综合推行公害对策从而达到保护国民健康和保全生活环境之立法目的。同时，此法第21条第2项还明确规定了政府必须采取措施以保障公害损害救济活动的顺利实施，即明确了日本政府构建公害损害救济制度的法律责任，这一条文为此后各种行政救济制度的构建提供了法律依据和保障。

其次，在全国统一的救济制度实施之前，各地方政府对救济制度进行了各种探索，其中以四日市市开创的全国首个行政救济制度最具有指导意义。1960年代开始，四日市市因化工区污染问题导致在全市范围内患哮喘病的人数愈来愈多，鉴于医疗费用日渐增加，患病市民因经济问题难以得到有效医治，四日市市于1960年成立了公害对策委员会，进行流行病学调查。虽然根据当时的调查结果并不能断定健康损害与大气污染之间存在直接关联，但四日市市依然决定由公费负担患者的医疗费用。四日市市于1965年成立公害关系医疗审查会，向通过审查的患者支付医疗费用，这一制度成为后来全国救济制度的参考模板。此外，南阳町于1967年开始实施的公害医疗紧急措施和1968年在富山县高岗市实施的大气污染健康受害者医疗措施等，这些地方性的实践为之后构建全国统一的行政救济制度提供了宝贵经验。(www.xing528.com)

经过上述实践积累，1969年《公害致健康损害救济特别措施法》的颁布，标志着公害致健康损害的全国性行政救济制度正式实施。^[10]该法由中央公害对策审议会负责起草，由于当时相关公害诉讼尚在审理中，因果关系无法判断，相关法律责任亦尚未明确，加之经营者采取推诿责任之态度，使得立法工作举步维艰。然而鉴于健康损害救济的紧急性等特点，必须要对受害者进行及时救济，因此政府最后就相关费用由谁来承担、其依据为何等问题做出妥协。经过各部门艰难协商之后，确定该制度性质为“不涉及民事责任的行政救济制度”。换而言之，在相关司法判断作出之前，建立以减轻受害者的医疗费用负担为目的，具有社会保障性质的紧急行政救济制度。这种制度性质决定了救济费用由政府与企业各自负担一半，实施费用全由政府来承担。并且，企业承担一半医疗救济费用的根据并非基于其对健康损害负有民事赔偿责任，而是《公害基本对策法》第3条规定的企业之社会责任。鉴于上述情况，该制度对救济对象和内容进行了一系列限制，由政府指定区域并指定相关疾病，对符合条件的受害者支付医疗费用。该救济制度虽然一定程度上减轻了受害者的负担，但其局限性也是显而易见的，例如救济内容仅限于医疗费用，不包括生活保障费用；救济水平远远低于受害者的期望等。无论从理论基础上还是制度救济效果来看，该救济制度都无法回应被害者的诉求，社会各界依然期待能尽快从制度性质上进行改革。

1967-1969年，健康受害者陆续提起四大公害诉讼，最后都由受害者胜诉，给公害致健康损害补偿制度的建立奠定了舆论和社会基础。尤其在四日市市大气污染诉讼中，鉴于公害事件赔偿责任的特质，^[11]法庭认为被告企业的排放废气的行为和大气污染之间存在因果关系，判定被告企业之间存在共同不法行为。四大公害诉讼的判决一改以往受害者面临的救济困境，极大地鼓舞了公害健康受害者，给经营者敲响了警钟。企业经营者意识到如若不采取措施应对，则此后类似诉讼将会井喷，于是企业经营者一改公害诉讼前推诿消极的态度，开始积极配合日本政府推进行政救济制度，企图分散败诉风险，避免承担巨额赔偿费用。四日市市大气污染诉讼判决作出的第二天，当时的环境厅小山长官就表明了构建新的救济制度的决心，并于当年发表了《防止大气污染和开展公害受害者救济的基本构想》，文中提出加快开展损失填补制度起草议程并尽快向国会提交法案。

最后，同时期PPP原则在日本的导入及新发展也对公害致健康损害补偿制度产生了巨大影响。PPP原则于1972年由经济合作与发展组织（OECD）提出，最初是指“Polluter Pays Principle（污染者付费原则）”，即要求污染者承担为治理其产生的污染而产生的相关费用。提出这一原则的初衷仅为防止外部不经济以及促进国际贸易公平，其费用只包括防止污染产生的费用，并不包括恢复原状、赔偿损失等相关费用。而PPP原则在导入日本的过程中受到四大公害诉讼判决的影响，如果说PPP原则的出发点是经济学，则其基于公平正义的视点被赋予了不一样的内涵，以下简称其为日式PPP原则。日式PPP原则更确切来说是一种公害对策污染者责任，指“Punish Polluter Principle（惩罚污染者原则）”，污染者不仅需要承担环境修复费用，也必须承担环境污染受害者的救济费用。因此，日式PPP原则为之后公害致健康损害补偿制度的费用分配提示了基本方向。