环境污染依环境要素可分为大气污染、水污染、土壤污染等类别，[2]而根据污染的发展状态则可分为突发性环境污染[3]和蓄积性环境污染。当突发性环境事件不能得到有效控制和根本解决时，有害物质在环境要素中累积，则会转化为蓄积性环境污染。除此之外，人类社会为了满足生产生活需要，长期低量排放有害物质，其污染源和到达人体的路径往往难以被察觉，经过积累，超过环境安全临界值时，则转变为蓄积性环境污染。蓄积性环境污染的后果一旦外现，往往呈现出集中爆发的态势，届时无论是恢复生态环境还是防止健康损害进一步扩大，事后应对工作都会面临巨大困难。突发环境事件的后果以急性中毒等健康损害和经济损失为主，而蓄积性环境污染的典型后果则是在全国范围内出现的数百个“癌症村”，村民的生命、健康正在遭受极大的侵害。首先，健康损害与金钱损失不同，往往具有不可逆性和紧急性，一旦救济不迅速很有可能造成受害者留下残疾甚至罹患癌症等严重的后果。其次，蓄积性环境污染造成的健康损害往往具有地域性，即该类损害与一般的侵权损害不同，不仅会对个体的健康产生威胁，环境污染所产生的有害物质直接对人体健康产生危害，又或通过摄取被污染的粮食作物等路径到达人体，使得某一区域内的人们普遍受到健康损害的威胁。此外，如下图所示，由蓄积性环境污染造成的健康损害具有复杂性，不仅会从单纯的身体健康损害发展为精神损害，并且健康损害所带来的收入减少支出增大，使传统的家庭角色分配产生变化，进而造成收支不平衡、家庭关系恶化、社会矛盾激化等后果，从而影响社会稳定。由此可见，构建一个能对环境污染所引起的健康问题进行有效、及时、充分救济的救济体系是我国偿还“环境欠债”的必然要求，是实现绿色中国的重要组成部分。
图1 始于健康损害之连锁影响[4](www.xing528.com)
日本曾一度被称为公害[5]大国，从明治16年左右就因纺织业开始使用煤炭而在大阪出现大气污染，随后的足尾矿山污染事件和别子铜山事件等让公害成了社会焦点问题。加上日本于二战后实施高度经济增长政策，开始大力推广石油化工业，导致20世纪60年代四大公害病的爆发，[6]极大地侵害了国民的身心健康。日本政府采取了各种措施予以应对，不仅通过改革民事诉讼制度来保障受害者的司法救济途径，还意识到由于受害者往往为贫困的渔民或农民，无法负担司法救济所需要的大量时间和金钱，加上当时的学界和社会运动家纷纷呼吁应由政府采取措施保障公害致健康损害受害者的权利救济，日本政府决定另行构建行政救济制度。今日的日本已构建了较为完善的公害健康损害行政救济法律体系，颁布了《公害致健康损害救济特别措施法》（已废止）、《公害致健康损害补偿法》[7]以及《公害纠纷处理法》《石棉致健康损害救济法》《水俣病被害者救济特别措施法》等救济法，对受害者开展行政救济。先行研究对日本的公害健康损害行政救济法律体系从整体上进行了把握，并且对各个救济法律、具体措施和实施结果已经有了一定介绍，但是对各救济制度之间未进行横向比较讨论。[8]因此，本文则对全国性的一般救济制度即“公害致健康损害补偿制度”，并且针对特殊物质导致健康损害的行政救济制度即“石棉致健康损害救济制度”这两个行政救济制度进行横向比较。着重探讨两个制度在构建时各方博弈的过程，以及试图明确基于不同的责任论之上的两个制度，在性质和相关费用的负担问题上的区别。
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