虽然在本次地方分权改革中，条例的法律覆盖权没有落实到位，但笔者认为日后的地方分权改革中，条例的法律覆盖权仍是重点内容。对条例的法律覆盖权其实是没有明确定义的。学界大体的理解是，条例拥有对法令的规定进行修改或补正的权利。这不同于克服法律先占，是对法令中具体的规定、要件、效果等内容进行具体化或替换。也即当社会经济情况发生变化，地方的发展情况有所转变时，法令若不再适合当地，则地方公共团体可以运用解释权，对其法令的内容重新作出分析和解释，指出应如何在当地适用法令的内容。如果用解释权都无法解决当地的问题，那么地方公共团体有权对其法令的内容进行修改或补正。因为比起一直等待法令的修改，这种条例的覆盖权更能有效地解决问题。既然，国家在“中间总结”提到要把地方公共团体的地位上升至地方政府，那么就应赋予其相应的自治权，应赋予裁量权的事项要大胆地去赋予。修改地方自治法时，第1条就规定了地方公共团体的使命，也即为提高住民福利、实现当地具有自主性和综合性的行政。紧接着又规定国家要为地方公共团体实现其具有自主性和综合性的行政提供便利，给予地方公共团体充分发挥其能力的空间和裁量权。地方公共团体一直在默默地完成着自己的使命，在国家的法律和法律有不备时，用条例发挥先导性作用，在需要制定行政纲领的时候，会按照地域实情制定并执行，还要意识到法律和条例的关系，去制定带有独创性的条例。[78]如果国家不对地方公共团体给予充分的体谅，给予较大的裁量权，那么地方公共团体的条例很难具有独特性和地域特性。[79]目前，日本的公法学界为条例的法律覆盖权的实现，提出了两种不同的方法：一是通则法方法；二是个别方法。通则法方法也即用通则去保障法律覆盖权。个别方法就是用个别的法令去规定的方法。若采用个别方法，决定是否适用法律覆盖权的最终决定权在国家，所以对地方公共团体来说没有多大好处。虽然议员拥有法律的提案权，但比起政府提案的法律，由议员提出的法律案数量要少很多。这无论中央还是地方都是一样的。实际上由政府提出的法律案占绝对多数，而且主导权实际上也在官僚的手中，那为什么说，如果用中央政府的官僚立案的个别法律案来决定是否适用条例的法律覆盖权对地方公共团体来说是不利呢？那是因为在制定此类法律案时，都会优先考虑全国性的状况，因为毕竟法律要在全国适用，所以其内容会非常广泛而抽象，几乎不能反映地方的特性和实情。再者，官僚在制定法律时对地方的情况只会根据书面资料进行判断，所以对地方的具体的立法情况没有太多了解。而通则法方法则不同，若用通则制定出承认条例对国家的法令拥有法律覆盖权的一般规定，那么除了个别不适用法律覆盖权的情况外，原则上条例都能拥有法律覆盖权。这样，地方公共团体就可以有优势的地位。地方公共团体在立法现场的最前线，可以按照地方的立法事实，制定出符合实际的条例。也即地方公共团体可以选择适用法令还是制定有地方特性和独特性的条例。这样对地方事务的决定权会在地方公共团体的手里，对扩张地方公共团体的条例制定权来说是一种好的保障方法。[80][81](www.xing528.com)
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