国家施行的法令必然会对地方公共团体造成一定的束缚，[60]因为其中难免会有一些义务性的规定，同时还会对地方公共团体的事务和条例制定权作出范围的限定。因此本次改革的目标是尽量不让国家用法令赋予地方公共事务过多的义务，对法令的规定重新进行检讨、删除或修改相关规定，赋予地方公共团体更多的自治空间和自由裁量权。[61]同时，也减少制约地方公共团体活动的权利和自由的规定。
这在第二次分权改革中简称为缓和“义务限定”和“范围限定”。所谓的义务限定，也即为了处理某些事务和课题，对地方公共团体的活动（包括计划、策划）赋予某些义务。范围限定也即对地方公共团体的活动，对其组织、手续、判断基准设有一定的制约性规定。[62]也即，对地方公共团体的事务进行一定的限定。
地方分权改革推进委员会从2008年起，通过四次的劝告（相当于建议），对“义务限定”和“范围限定”的缓和进行了议论。这些限定也就是国家对地方公共团体实际上的控制，因为有这些限定性要求，地方公共团体就无法按照地方特性提供相应的行政服务。而且国家要求地方公共团体制定的同意书、计划书、协议书等，虽在表面上是为国家和地方公共团体共同承担责任的问题，但这些各种资料的制定全部由地方公共团体来制定，需要大量的时间、人力费用。缓和这些限定性规定，一是为了减轻地方公共团体的负担，让地方公共团体提供符合地方特性的行政服务，二是能让地方公共团体按照自己的判断，对条例以及各项政策和制度进行制定修改和废止，对其判断赋予更多的自主性的同时也让各个地方公共团体对其判断和行为负责任。[63]“义务限定”和“范围限定”的缓和，可以大幅度地扩张条例制定权并带来质上的扩张。(www.xing528.com)
在“中间总结”中提到，要把地方公共团体的地位上升至地方政府的地位，让其拥有同其地位相应的立法权和行政权。随着地方公共团体的事务范围的扩张，条例制定权的范围也得到了扩张。地方公共团体对条例的内容，需要规范的事项都要有具体的理解，而且要有能力判断其立法内容是否合理合法、制定的方法和程序是否正当。也即对地方公共团体的资质和能力有了高层次的要求。参与条例制定相关过程的地方议会的议员和地方公共团体的相关人员要有充分的政策立案能力和法务能力。如果这些能力不够充分，即使条例制定权限得到了扩张，也无法有效发挥其能力，那么要如何提高相关人员的能力呢？地方分权改革推进委员会的第二次劝告中提到“若要实现地方公共团体升格为地方政府的目标，要提高自治行政权和自治立法权，现在行政权实现了一定的分权，问题是立法权的强化。要实现立法权上的分权，要给予条例可以覆盖法律规定的权利，也即赋予地方公共团体可以用条例部分性地修改法律内容的权利（类似于中国少数民族自治区域的变通权[64]），同时强化地方公共团体的自主性，减少来自政策和各项制度的限制，构建对行政的实施和相关内容自己承担责任的系统”。[65]通过这次劝告，确立的第二次分权改革的重点对象，也即自治事务中的“义务限定”和“范围限定”，对原本条例不拥有制定权的范围进行改正，即赋予条例可以覆盖法律规定的权利。但经过一年左右的探讨后，2009年公布的第三次劝告中[66]提到“因为‘义务限定’和‘范围限定’的范围广泛，本次改革仅先对部分内容进行缓和与改正。对条例的法律覆盖权决定慎重考虑，先决定对目前由国家统一规定的事项，给予地方公共团体‘条例委任权’。”[67]就这样，第二次分权改革的对象从条例的“法律覆盖权”改为了“条例委任权”。那么，何为“条例委任权”？即把原本由国家统一规定的事项委任给地方公共团体，赋予其用条例进行规定的权利。但地方公共团体对这些事务，进行条例制定（大部分是对关于设施和公共设置管理的标准进行规定[68]）时，要依据一定的基准。
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