日本法研究：条例制定权扩张

1.法令和条例的关系

日本国《宪法》第94条规定，在法律的范围内可以制定条例。而《地方自治法》第14条第1项规定，在不违反法令的范围内……可以制定条例。对于宪法和法律中的上述规定，正确理解法令和条例的关系也是条例制定权的重点。

修改地方自治法之前，对法律和条例的关系而言，“法律先占论”占据了一定的地位。也即不管有无法律的明文规定，对一定领域的事务是存在条例不可侵犯的，并且只属于法律的领域。对这一领域的事务，条例没有制定权。^[48]具体来讲包括以下三种：一是法律对某事项或领域已经制定了一定基准后，条例不能制定比其更加严格的基准；二是法律以某种形态制定出规则后，条例不能采取比其更加严峻的形态；三是不允许制定超越法律的委任范围的条例。这个理论从20世纪六七十年代开始被质疑其合理性，因为当时随着工业化的发展，环境污染问题变得日益严重，仅靠大气污染防治法和水质污染防治法的标准已无法维护居民的身体健康，故地方公共团体制定出了比法律标准更加严格的条例。起初根据“法律先占论”，条例被判定为违法。不过，当时的企业公害已严重威胁居民的健康和基本权利，“法律先占论”原理已无法解决现实中的问题。在此种情况下，应如何正确理解法律和条例的关系再次成为热点问题。公法界学者们提出：“如果考虑到居民的生存权的价值，即使地方公共团体制定出比法律的标准更加严格的条例，那也是从有效控制污染、保护居民的目的出发的。而且，所谓的全国性基准也不过是最低标准，仅因法律先占原理，就判定条例违法不尽合理。这将无法有效维护居民的生命健康以及基本权利，法律和条例关系论需要重新探讨。”之后在环境污染以及公害领域克服了“法律先占论”，成功制定出比法律的标准更加严格的条例。随后1999年地方自治法也得到了修改，传统的“法律先占论”也成为过去，“规范抵触论”开始成为新的主流学说。^[49]所谓的“规范抵触论”也即判断条例是否违反或抵触法律时，要综合考虑法律和条例的制定背景、过程、个别案件的内容、法律规定的宗旨和目的、条例规定的对象及其内容以及效果等因素，不能只对比条文规定来作判断。^[50]〔50〕^[52](www.xing528.com)

2.案例分析

日本最高法院对德岛市公安条例案件^[53]的判决，可以说是克服了法律先占论。本案被告为日本劳动组合总评委会的职员和干部人群，在进行团体示威中，因违反警察署长的道路使用许可条件，引起了煽动行为而严重影响交通秩序被检察院起诉。在一审和二审中，只对违反交通法的行为进行了判决，至于对违反德岛市公安条例的部分，因条例规范对同一事项的处罚内容严于法律，所以对违反条例的行为没有进行处罚。检察官对此进行了抗诉，最高法院在本案的判决书中提到：“道路交通法规定，对违反道路许可条件的行为，可处3个月以下的有期徒刑或3万日元以下的罚款，而德岛市公安条例规定，可对违反条例的行为处1年以下的有期徒刑或监禁，或5万日元以下的罚款。条例的处罚规定严于法律的规定，但不应据此理由判定条例的规定无效。日本国《宪法》第94条规定，地方公共团体可以在法律的范围内制定条例。《地方自治法》第14条第1项规定，普通地方公共团体，在不违反法令的范围内可对第2条第2项的事务制定条例。对法律和条例的内容进行探讨时，不能只对两者的规范对象以及内容进行语言对比，而要比较宗旨、目的、内容和效果，来最终判断两者之间是否有矛盾和抵触的情况。本案中的道路交通法和德岛市公安条例对特定事项规定的内容存在并存的状况，但其制定目的并不相同，在适用的过程中条例也不会出现阻碍法律适用效果的情况，地方公共团体按照其地方特性制定出了条例，从其宗旨来看没有任何抵触法律的情况，故不能判断条例存在违反法律的情况。”就这样，日本最高法院承认条例可以制定出严于法律规定的内容，判定了条例为有效。条例的界限得到了一定的突破，法令和条例的关系也发生了转变，基于法律先占论，缓和为承认追加条例，也即对同一对象条例设有比法令更加严格的规定，这种严格的规定甚至超过条例本身的范围，也即条例对法令规定的对象外的地域或事项进行规定。但需要明确的是，虽然通过最高法院的判例突破了法律先占论，但这并不意味着之后所有类似的问题都能得出同样的结论，德岛市公安条例案件只是为条例的界限提供了可能性，但不能把所有问题一概而论，个别的案件还是要另行探讨。比如神奈川县临时特例企业税条例案件^[54]就是典型的例子。本案根据条例的规定，对原告X公司进行了临时特例企业税（属于道、府、县法定外普通税）的征收，X公司主张条例违反地方税法关于法人企业税的课税标准之一的，也即对所得金额的计算中关于欠损金的结存扣除金的规定。本案一审判定条例无效。其理由是地方税法规定的关于法人事业税的课税标准，要在全国范围内统一适用，而对法人关于欠损金的结存扣除金的部分正是属于法人事业税的课税标准的内容。与地方税法的规定不同的条例等于损害了法人事业税的规定目的和效果。而第二审判定了条例为有效。理由为，成为争议点的具体内容是欠损金的结存扣除金的计算方法，也即属于没有必要严格按照国家统一规定的范畴，故没有影响法人企业税的课税要件，不能判定条例无效。然而在最高法院又判定为条例无效，其理由是日本国《宪法》第84条规定的租税法律主义原则。关于税金的种类、客体、标准、税率要严格按照法律的规定，地方公共团体应在其范围内进行具体的规定，故用条例制定相关内容不可得到认可。在此判例中也能看到，法官对个别法律的宗旨和效果的理解不同，对条例是否有效的判断也不同。^[55]所以在探讨法令和条例的关系时，要对具体案件作出具体的分析，不能一概而论。突破法律先占论，承认规范抵触论确实是学界和判例的倾向，但还不够完美。因此地方公共团体在制定条例中，尽量不会制定出“突出”的条例，以免发生类似的上述判例的纠纷。但尽管如此，第一次分权改革对于条例制定权来说仍是一个巨大的突破。地方公共事务中的大部分事务由没有条例制定权的国家的机关委任事务成了有条例制定权的自治事务，条例的制定范围，至少在量上得到了飞跃性的发展。我们可以看到，法令的规定密度^[56]越高，条例的界限就会越大。为了实现条例制定权的“质上的扩张”，要降低法令的规定密度，避开法令对地方公共团体赋予过多的义务或限定其条例制定范围。第二次分权改革的目标是实现条例制定权的“质上的扩张”，自然而然，上述的内容就成为其重点改革对象。